O výstavbě silnic a dálnic

Senátní tisk č. 55 zpravodajská zpráva pro VEU Senátu PČR

k poslaneckému návrhu
zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic a o změně některých zákonů

Zpravodaj VEU: RNDr. Miroslav Škaloud


Předkladatel novely zákona: poslanci J. Hanuš, H. Orgoníková, V. Dlab a další
Sněmovní tisk č. 373

Úvod

Hlavním důvodem pro předložení návrhu zákona je (podle předkladatelů) snaha o zamezení prodlužování procesu přípravy a realizace prakticky všech staveb dálnic, rychlostních silnic a tranzitních železničních koridorů. K prodlužování dochází převážně nikoliv z důvodů problémů věcných nebo technických, ale z důvodů nedostatků v českém právním řádu nebo z důvodu procesních chyb. Ve značném množství souvisejících (podkladových) řízení je podle nich v podstatě prakticky nemožné neudělat chybu.

Zde je vhodné připomenout, že tento stav byl také podpořen zbytečnou mánií vládní koalice, týkající se ukládání nových a nových povinností formou zákonů. Toto komplikování právního řádu bylo a bývá vedeno často snahou vyhovět lobystům, voličským skupinám, nebo nesprávnému pocitu, že čím komplikovanější bude právní řád, tím bude dosaženo větší spravedlnosti. Teprve zablokování fungování nějakého procesu (v tomto případě výstavbě dálnic a pod.) působí jisté prozření a snahu o nápravu.

Majetkoprávní vypořádání k nemovitostem souvisejících s realizací dálničních staveb, staveb rychlostních silnic, ale v podstatě všech silnic, a dále tranzitních železničních koridorů, naráží v praxi na celou řadu problémů, které podstatně ztěžují a značně prodlužují postup přípravy území.

Těmito problémy jsou zejména :
a) Řada údajů v katastru nemovitostí neodpovídajících skutečnosti.

(zejména zemřelí, osoby neznámého pobytu, fiktivní právnické osoby, které nevyvíjejí žádnou činnost)
b) Vyvlastňovací řízení je stále v praxi relativně jednoduchým prostředkem k získání vlastnického práva k pozemkům. Stavební úřady však mají povinnost, s ohledem na zásadní zásah do tohoto základního lidského práva – práva pokojně užívat majetek, striktně dodržovat všechny podmínky pro vyvlastnění dané stavebním zákonem a občanským zákoníkem (jako základním kodexem soukromého práva), které vychází z Ústavy a Listiny základních práv a svobod. Námitky v řízení a návrhy na další dokazování a podávání řádných i mimořádných opravných prostředků proti rozhodnutím ze strany účastníků řízení mají rovněž velmi podstatný časový dopad.
c) Komplikovaná občanská soudní řízení o určení vlastnictví k pozemku.
d) Instituty věcného (zejména předkupního) práva
jsou dalším velice složitým problémem při spoluvlastnictví pozemku, které je nutno pro realizaci liniových staveb vykoupit.
e) Procesní normy, zejména zákon o správním řízení nebo procesní úprava uvedená ve speciálních zákonech, jako například stavební zákon (zákon č. 50/1976 Sb.), je kusá a zcela nedostatečná, zejména z hlediska mezinárodních závazků České republiky. V praxi se vyskytují zejména problémy, které souvisí s právní úpravou jednotlivých procesních lhůt, s postavením účastníků řízení, občanskoprávními námitkami, výší náhrady na odnětí vlastnictví atd.


Změny které přináší zákon

- Navržený zákon upravuje speciální postup povolování výstavby dálnic, rychlostních silnic, silnic a tranzitních železničních koridorů v případech, kdy tyto stavby jsou vymezeny v závazné části územně plánovací dokumentace jako veřejně prospěšné stavby,
- stanoví, že takto určené stavby jsou realizovány ve veřejném zájmu,
- usnadňuje převod vlastnického práva dosavadního vlastníka na nabyvatele proti vůli dosavadního vlastníka, pro účely výstavby vymezených veřejně prospěšných staveb,
- koncentruje různá řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že lze vydat tzv. souhrnné povolení (zjednodušeně řečeno jeden výstup ze všech stávajících řízení),
- zkracuje lhůty pro vydávání příslušných správních rozhodnutí
ve stavebních a dalších navazujících řízeních týkajících se uvedených druhů staveb, (oproti skutečnému stavu je zkracuje tak, že stanoví maximálně přípustné lhůty)
- zamezuje převádění nemovitostí potřebných pro výstavbu určených staveb v průběhu vyvlastňovacího řízení tak, že zahájení řízení o vyvlastnění nemovitosti je samo o sobě (bez dalšího) skutečností, která zakládá neplatnost právního úkonu souvisejícího s převodem vlastnického práva dosavadního vlastníka na jinou osobu než na toho, v jehož prospěch by mohlo být vyvlastněno v průběhu tohoto řízení.

Hlavní výhrady k zákonu

Poslanecký návrh zákona prošel při projednávání v dolní komoře Parlamentu poměrně klopotným vývojem trvajícím bezmála dva roky. Během této doby doznala původní předloha podstatných změn, které zeslabily zpočátku velmi silnou kritiku. Např. od původního taxativního označení vybraných staveb přímo v zákoně, přes zmocnění vlády k vydání vládního nařízení stanovujícího vybrané stavby, až po konečné ponechání tohoto vymezení v územně plánovací dokumentaci.

Nejzávažnějšími výhradami k návrhu, který přichází do Senátu jsou:

1. Navrhovaná právní úprava zavádí zvláštní postup vůči některým vlastníkům pozemků staveb, a to konkrétně vůči vlastníkům nemovitostí dotčených vybranými stavbami.
2. Navrhovaný zákon zasahuje do sféry rozhodování o určité skupině staveb, které je podle příslušných zákonů svěřeno moci výkonné.
3. Návrh zákona zjednodušuje a sdružuje některá řízení na úseku životního prostředí,
jako je posuzování vlivů záměru stavby na životní prostředí, rozhodování o provedení přírodovědného průzkumu a hodnocení vlivu stavby na rostliny a živočichy.
4) Zjednodušení vyvlastňovacího řízení ve směru zhoršení podmínek v neprospěch ochrany vlastnických práv soukromoprávních subjektů.
5) Značně omezuje právo na soudní ochranu zaručeného článkem 36 Listiny základních práv a svobod a článkem 6 odst.(1) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod tak, že soudní ochrana se stává zcela neefektivním nástrojem ochrany vlastnického dosavadního vlastníka ve smyslu článku 11 Listiny základních práv a svobod a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. (konstitutivní nebo kasační rozsudek soudu by nemohli nic změnit již započaté realizaci stavby, pouze by byli tituly pro náhradu škody podle článku 36 odst.(3) Listiny).
6) Při výkupu pozemků nebo jejich částí potřebných pro stavbu nelze uplatnit žádné předkupní právo a mění se postavení zástavních věřitelů a osob oprávněných z věcného břemene. Všechna tato práva k věcem cizím mají dnem zápisu převodu vlastnického práva do katastru nemovitostí zaniknout. Osoby oprávněné z těchto práv budou mít sice nárok na odškodnění z kupní ceny, ale na úkor vlastníka prodávané nemovitosti, nikoliv na vrub toho, v jehož prospěch se převod provádí

Schválení zákona v takovéto podobě by mohlo představovat reálné nebezpečí, že by některá jeho ustanovení mohla být úspěšně napadena u Ústavního i mezinárodních soudů.

Vztah k EU

Komunitární právo primárně neřeší právní otázky související s vyvlastňováním nemovitostí. Komunitární právo přiznává občanům právo obracet se na vnitrostátní soudy i orgány EU s tím, že jim nesmí být činěny zbytečné překážky pro uplatňování tohoto práva. Soudní i správní ochrana musí být efektivní a předkládaná sněmovní verze je v rozporu s těmito principy. Předložený komplexní pozměňovací návrh tento deficit zcela odstraňuje.

Mezinárodní (evropské) závazky ČR souvisí s nutností urychlit výstavbu dálnic a rychlostních silnic v trasách multimodálních evropských dopravních koridorů TEN a jejich doplňkové sítě TINA. Tyto závazky vyplývají ze závěrů jednání ministrů dopravy evropských zemí a z dopravní politiky EU. Pokud jde o rozsah provozovaných dálnic, zde silně zaostáváme za vyspělými zeměmi EU. Hustota dálniční sítě v ČR činí 6,5 km/1000 km2, zatímco hustota dálniční sítě ve vyspělých zemích Evropy se pohybuje v rozmezí 14,1 (Velká Británie) až 55,1 km/1000 km2 (Belgie). ČR může na financování dálnic a koridorů získat z Evropské investiční banky pro tyto účely až 10 mld. EUR ročně. EIB může zapůjčit až na 75% nákladů.


Pozměňovací návrhy

Předkládám komplexní pozměňovací návrh, který by na jedné straně umožnil realizovat v reálném čase stavby ve veřejném zájmu a na druhé straně by zároveň poskytoval i primární ochranu vlastnického práva a současně řešil většinu potenciálních ústavně právních konfliktů (s Ústavou, Listinou základních práv a svobod, mezinárodními smlouvami).
Podstata komplexního pozměňovacího návrhu je v následujícím demonstrována na tom jak řeší jednotlivé výše uvedené výhrady.

1. Navrhovaná právní úprava zavádí zvláštní postup vůči vlastníkům pozemků dotčených vybranými stavbami
> To nepovažuji za problém. Je možné přijmout zákon, který upraví speciální právní režim pro určité skupiny (druhy) staveb, nikoliv však pro určité (konkrétní) stavby. Určitost staveb formou jejich výčtu byla ve sněmovně odstraněna, nicméně i nadále není zajištěna stejná zákonná ochrana všem vlastníkům nemovitostí na území České republiky. Toto má z procesního hlediska právní postavení „lex specialis“ k právní úpravě uvedené ve stavebnímu zákonu.

2.. Navrhovaný zákon zasahuje do sféry rozhodování o určité skupině staveb, které je podle příslušných zákonů svěřeno moci výkonné, tím že omezuje povinnost stavebního úřadu (státu) prokazovat dosavadnímu vlastníku konkrétní veřejný zájem k dotčené nemovitosti
> Pozměňovací návrh to v §1 odst. (2) ošetřuje. Důsledkem bude, že zde sice bude zakotven veřejný zájem, který v případě vymezených druhů staveb vznikne přímo ze zákona, ale nikoliv již bez jeho prokazování vlastníku dotčené nemovitosti (změna oproti sněmovní verzi). Odstavec (2) odkazuje na pozměněný odstavec (1) ve kterém je uvedeno, že zákon "upravuje některé právní postupy v řízeních územních, stavebních a vyvlastňovacích" a to potažmo znamená, že se v těchto řízeních nepostupuje jen podle ne zcela vyhovující obecné právní úpravy (stavebního zákona) ale v tom, co tento zákon stanoví jinak se postupuje podle tohoto zákona ve znění provedeném komplexním pozměňovacím návrhem.

3. Návrh zákona zjednodušuje a sdružuje některá řízení na úseku životního prostředí, jako je posuzování vlivů záměru stavby na životní prostředí, rozhodování o provedení přírodovědného průzkumu a hodnocení vlivu stavby na rostliny a živočichy. To je sice správný postup, nicméně je to činěno v některých případech způsobem, který nemusí být zcela v souladu s mezinárodněprávními závazky České republiky. Např. Úmluva o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (vyhlášena pod č. 91/2001 Sb.m.s.).
> Pozměňovací návrh to v §2 odst. (9) ošetřuje tuto výhradu tak, že např. z důvodů dodržení mezinárodních závazků, vláda může stanovit jiný postup: "nestanoví-li pro konkrétní případ vláda svým usnesením jinak".

4) Zjednodušení vyvlastňovacího řízení (ve směru zhoršení podmínek v neprospěch vlastnických práv). Toto zjednodušení spočívá v tom, že není zachována stávající triáda podmínek pro vyvlastňování /tj. nedohoda, veřejný zájem, cíl/...). Návrh zákona, který přišel ze sněmovny mění situaci v případě nedohody a v případě veřejného zájmu. Tento zákon ve sněmovní verzi v §2 odst. 10 říká, že jestliže se do 30-ti dnů nedohodnete, tak přímo ze zákona nastává stav, kdy se má zato, že jsou splněny zákonné podmínky pro použití institutu vyvlastnění. Pokud jde o veřejný zájem stávající schéma jeho prověřování (zanesení stavby, schválení územního plánu, vyjádření všech dotčených orgánů veřejné správy, vypořádání se s námitkami dotřených subjektů a účastníků řízení) padá s odkazem na tento zákon, dálnice silnice a tranzitní železniční koridory jsou veřejným zájmem bez toho aby se zkoumala územně plánovací dokumentace apod.
> Pozměňovací návrh řeší nedohodu v § 5: v prvé řadě vzniká právní nárok na fyzickou náhradu (pozemku, stavby), musí být nahrazena újma (škoda) skutečná. Teprve za jistých podmínek může být náhrada finanční a to ve výši ceny skutečné, nebo tržní (obvyklé ceny), ale vždy za tu, která je vyšší. Skutečná náhrada je z občanského zákoníku známa (§442 – „Hradí se skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo …“ /ušlý zisk/). Adekvátní náhrada je klíčovým problém při vyvlastňování, který způsobuje prodlužování řízení, to je důvod, proč se lidé v drtivé většině případů brání a nechtějí prodat své nemovitosti. Pokud jde o veřejný zájem, ten. je nadále i prokazován s odkazem na §1 odst. (2).

5) Značně omezuje právo na soudní ochranu zaručeného článkem 36 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst.(1) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod tím, že soudní ochrana se stává zcela neefektivním nástrojem ochrany vlastnického dosavadního vlastníka ve smyslu článku 11 Listiny základních práv a svobod a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle poslaneckého návrhu soudy rozhodují až „ex post“ a nemohou změnit skutkový stav, pokud podaná žaloba sama o sobě nemá odkladný účinek na vykonatelnost správního rozhodnutí. Rozhodnutí soudu by tedy bylo titulem pro finanční náhradu škody (článek 36 odst.(3) Listiny), ale nikoliv pro vrácení nemovitosti, resp. pro tzv. navrácení v předešlý stav. Poslanecký návrh je v rozporu s článkem 6 odst. (1) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v tom, že přiznává správnímu orgánu pravomoc rozhodnout v podstatě o občanskoprávním závazku s konečnou platností pro realizaci záměru (formou vykonatelného rozhodnutí). V České republice nejsou správní orgány subjekty, kterým tuto pravomoc svěřuje citovaná Úmluva.
> Pozměňovací návrh to řeší §11, odst. (7) tím že soudní ochrana bude možná a jejím důsledkem je odložení vykonatelnosti napadeného správního aktu v zákonem stanovených případech. Rozhoduje správní orgán (stavební úřad), ale pokud dotčený občan do 15 dnů podá žalobu nebo správní žalobu v případě rozhodnutí o omezení vlastnického práva nebo o vyvlastnění nemovitosti, není rozhodnutí vykonatelné a musí se čekat na meritorní rozhodnutí soudu.

6) Při výkupu pozemků nebo jejich částí potřebných pro stavbu nelze uplatnit žádné předkupní právo, mění se postavení zástavních věřitelů a osob oprávněných z věcných práv (věcného břemene, předkupního práva). Všechna tato práva k věcem cizím totiž mají dnem vkladu práva vlastnického práva do katastru nemovitostí (na základě soukromoprávní dohody), nebo dnem provedení záznamu (na základě úředního rozhodnutí), zaniknout. Osoby oprávněné z těchto práv mají mít sice nárok na odškodnění z kupní ceny, ale na úkor vlastníka prodávané nemovitosti, nikoliv na vrub toho, v jehož prospěch se převod provádí
> Pozměňovací návrh to řeší § 6 odst. (1-5), Zástavní práva sice ze zákona zanikají, ale jsou vypořádána finančně (v rámci částky, která odpovídá skutečné škodě). Náklady související se zánikem předkupního práva a věcných břemen půjdou to vrub toho v jehož prospěch se vyvlastňuje.
Pokud se dotčení nedohodnou složí nabyvatel příslušnou peněžní částku do soudní úschovy (nabyvatel /dlužník/ od okamžiku složení peněžní částky do soudní úschovy není v prodlení) a příslušný soud rozhodne o tom jak tuto částku mezi oprávněné rozdělí. V případě, že nabyvatel (dlužník) složí u soudu do soudní úschovy částku menší, než je podle tohoto zákona povinen (komplexní pozměňovací návrh), ze v prodlení jen ve výši rozdílu mezi částkou složenou a tím, co je povinen plnit.


Doporučení VEU

Schválit návrh zákona s komplexním pozměňovacím návrhem. Pokud by nebyl tento pozměňovací návrh přijat, pak zamítnout.


Komplexní pozměňovací návrh