Proč jste se při hlasování nepodpořil změnu Ústavy ve prospěch rozšíření pravomocí NKÚ (9.2.2013)

Mohla bych se Vás zeptat, proč jste se při včerejším hlasování [30.1.2013] o změně zákonů i Ústavy ve prospěch rozšíření pravomocí NKÚ zdržel hlasování? Tento návrh mi přišel naprosto zásadní pro boj proti korupci, který je jedním z hlavních cílů současné vlády, vedené ODS, proto by mě zajímal Váš důvod zdržet se hlasování.

Moje odpověď

 

Ten nejdůležitější rozpor, který zřejmě ovlivnil většinu hlasujících, se týkal potenciálního rozporu změny Ústavy i doprovodného zákona s ústavním právem na samosprávu. Tento rozpor spočívá v následujícím:
 
Změna Ústavy je doprovázena změnou zákona O Nejvyšším kontrolní úřadu. Současná působnost NKÚ je omezená na kontrolu hospodaření se státním majetkem a plněním státního rozpočtu. Nově má úřad získat další kompetence např. kontrolu hospodaření s majetkem územních samosprávných celků i právnických osob veřejnoprávní povahy a u krajů a obcí také zkoumání příjmů a výdajů jejich rozpočtů z hlediska souladu se zákonem. Nemám námitky proti kontrole výše uvedených subjektů ale otázka, která vytvářela na výborech i v plénu rozporné reakce se týkala toho, do jaké míry bude moci NKÚ napadat politické rozhodnutí samospráv. To však nevyjasňuje ani uvedená změna novely zákona o NKÚ (senátní tisk č. 15). V tomto tisku je jistá snaha vyjmout politické rozhodování samospráv z pravomoci NKÚ, nicméně je to učiněno způsobem, který uvedený problém neřeší. V upraveném zákoně o NKÚ v § 4 se za  odstavec 1 vkládají nové odstavce 2 a 3, odstavec 2 zní:

"(2) Při kontrole územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí prověřuje Úřad kontrolované činnosti pouze z hlediska souladu se zákony.

Na druhé straně v § 38 (1) zákona o obcích se stanoví, že "Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti"

 

Takže kontrolovaná činnost územních samosprávných celků by se týkala i hospodárnosti zacházení s majetkem. Předmětem výhrad tedy může být i např. pronájem objektu někomu, kdo představuje nějaké (veřejné) zájmy deklarované ve volbách, avšak výnos nebude nejefektivnější.

 

Výraz "zájmy obce" sice může takovýto rozpor zmírnit, ale nedomnívám se, že jí může zcela odstranit. Není jasné, kde je ta správná hranice, kde si samospráva může s výdaji hospodařit samostatně byť z ekonomického hlediska neefektivně. Tato otázka nebyla na výborech ani na plénu předkladatelem vyjasněna. Tedy kromě toho, že NKÚ ústně sděluje, že nebude kontrolovat politické rozhodnutí. Je však rozdíl mezi psanou verzí a ústním příslibem. Pokud vláda vytvoří smysluplnější verzi, nebude problém ji odsouhlasit.


Další důležité argumenty naleznete ve stenozáznamu. Níže je odkaz na záznamy z vystoupení senátorů Víchy, Vystrčila a Kubery.

http://www.skaloud.net/clanky/stanoviska/jinyma-ocima/zmena-zakona-o-nku-cast-stenozaznamu-z-jednani-senatu-130209/

 

Ty Vám mohou osvětlit důvody, proč se většina senátorů k návrhu nepřipojila a to i napříč stranami.

 

V uvedeném stenozánamu jsou mimo jiné diskutovány i mýty, které se týkají toho, že

1) počet kontrol a složitost předpisů omezuje korupci.

2) obce nejsou dostatečně kontrolovány.

3) rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu ve smyslu kontroly obcí a krajů, tak jak je definováno, omezí korupci.

 

To, že v poslanecké sněmovně byla změna přijata a v Senátu nikoliv, interpretuji tak, že poslanecká sněmovna dává přednost symbolické hodnotě těchto návrhů, ale Senát preferoval jejich věcnou stránku. Domnívám se, že nelze přijímat jen jednostranné pohledy na věc, ty absolutizovat pod vlajkou boje proti korupci (byť uváděné argumenty jsou pro čtenáře, bez znalosti věci, samozřejmě přesvědčivé).

 

Pro ilustraci

přehled některých druhů kontrol v obcích

 

I. Oblast externích kontrol ZAMĚŘENÝCH na hospodaření

 

Název a typ kontroly

Přezkoumání hospodaření obce (nebo DSO)

Přezkoumání hospodaření se provádí dvoukrokově – I. dílčí a druhé – proto lze připustit, že má – zejména I. dílčí preventivní charakter, jinak jde o typickou následnou kontrolu, může zasahovat pouze do předcházejícího roku

Předmět kontroly (dozoru):

Kontrolují se především údaje o ročním hospodaření územního celku, tvořící součást závěrečného účtu, a dále nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku, nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří územní celek, zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, s výjimkou úkonů a postupů přezkoumaných orgánem dohledu, stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi, ručení za závazky fyzických a právnických osob, zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob, zřizování věcných břemen k majetku územního celku, účetnictví vedené územním celkem. Je možné identifikovat nedostatky z oblasti podvodů, nesrovnalostí, zneužití veřejných prostředků – které mohou implikovat korupci.   Zpráva obsahuje oddíl rizik (je možné identifikovat korupční rizika

Kontrolní orgán:   Krajský úřad NEBO externí auditor (člen komory auditorů)

Kontrolovaný subjekt: obec

Odkaz na právní normu: 420/2004 Sb. o přezkoumání hospodaření

 

Přezkoumání hospodaření

Přezkoumání hospodaření se provádí jako následná kontrola, může zasahovat pouze do předcházejícího roku

Předmět kontroly (dozoru): jako v předchozím případě

Kontrolní orgán: Ministerstvo financí (kraj si nemůže zvolit externího auditora)

Předmět kontroly (dozoru): kraj

Odkaz na právní normu: 420/2004 Sb. o přezkoumání hospodaření

 

Hospodaření ÚSC – veřejnosprávní kontrola

Vesměs se jedná o kontroly následné (s výjimkou určitých typů auditů, které provádí auditní orgán nebo řídící orgány nebo orgány EU), proto převažuje funkce „inspekční“ – konstatování chyby v minulosti.

Předmět kontroly (dozoru): Nakládání s veřejnou finanční podporou (= dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného celku nebo z rozpočtu jiných právnických osob uvedených v zákoně, státního fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá formou slevy na daních i formou osvobození od cla, prostředky poskytnuté z Národního fondu (tj. finanční prostředky z EU) a jiné prostředky ze zahraničí poskytnuté na základě mezinárodních smluv nebo k plnění úkolů veřejné správy). I zde je možnost identifikovat zjištění v oblasti podvodů, nesrovnalostí, zneužití veřejných prostředků (= porušení rozpočtové kázně), které mohou implikovat korupční jednání.

Tyto kontroly nejsou na centrální úrovni koordinovány a může docházet k jejich duplicitě jak z hlediska kontrolních orgánů, tak z hlediska předmětu kontrol – přezkoumání hospodaření (i jako externí audit v případě ) se zaměřují na stejné skutečnosti

 

Kontrolní orgán: Ministerstvo financí, odvětvová ministerstva

Řídící orgán (nejčastěji příslušné ministerstvo)

Auditní orgán (audit systémů v případě, že kraje součástí implementační struktury, audit operací u příjemců)

Evropská komise (příslušené DG)

Evropská komise (DG Audit)

Evropský účetní dvůr

OLAF (Evropský úřad pro potírání podvodů)

Finanční úřady (v případě porušení rozpočtové kázně či zjištění nesrovnalosti)

Kontrolovaný subjekt: Obce, kraje a jimi zřizované PO (příspěvkové organizace)

Odkaz na právní normu: 320/2001 Sb. o finanční kontrole a příslušná evropská nařízení (nařízení rady, nařízení komise + smlouva o přistoupení k EU, zapsaná v mezinárodní sbírce smluv)

 

Hospodaření ÚSC , pokud je veřejná finanční podpora poskytnuta ze státního rozpočtu

Jde o kontrolu následnou, i když se NKÚ snaží používat auditní postupy. Prosazování odpovědnosti za kontrolní závěry je problematické.

 

Předmět kontroly (dozoru): Kontrola a posuzování hospodaření se státním majetkem i s finančními prostředky vybíranými na základě zákonů (např. na zdravotní a sociální pojištění) a také plnění příjmových a výdajových položek státního rozpočtu - I zde je možnost identifikovat zjištění v oblasti podvodů, nesrovnalostí, zneužití veřejných prostředků – viz podání trestního oznámení.

Kontrolní orgán: NKÚ

Kontrolovaný subjekt: Obce a kraje, pokud hospodaří s prostředky ze SR

Odkaz na právní normu: zákon č. 166/1993 Sb. o NKÚ

 

 

II. Oblast interních kontrol

 

Interní audit

(vzhledem k tomu, že pracuje na základě analýzy rizik a zejména proto, že vždy doporučuje doporučení k odstranění nedostatků, tak převažuje funkce preventivní)

Předmět kontroly (dozoru): Vnitřní kontrolní systém, tj., jak fungují kontrolní mechanismy k předcházení rizik a odstraňování nedostatků v činnosti orgánu veřejné správy (=ve všech oblastech, včetně finančního řízení). Interní audit pak poskytuje ujištění, že kontrolní mechanismy jsou nastaveny a že fungují (a to i v oblasti korupčních rizik).

Kontrolní orgán: Interní auditor nebo útvar interního auditu

Kontrolovaný subjekt: Obce (povinně nad 15 000 obyvatel), kraje všechny a zřizované PO tam, kde zřizovatel rozhodne

Odkaz na právní normu: 320/2001 Sb. o finanční kontrole, zejména § 25

 

 

 

Manažerská kontrola

(vzhledem k tomu, že se jedná zejm. o předběžnou a průběžnou kontrolu převažuje funkce preventivní)

Předmět kontroly (dozoru): Přirozená součást manažerské práce; manažer = vedoucí orgánu veřejné správy (v obci starosta, na kraji ředitel KrÚ, v PO ředitel PO) ověřuje, zda operace probíhají v souladu s legislativou (vnitřní i vnější – i protikorupční), zda jsou naplňovány cíle organizace a zda jsou veřejné finanční prostředky vynakládány účelně, hospodárně a efektivně a zda byla identifikována všechna významná ( i korupční) rizika. Jedná se jak o oblast finanční, tak věcnou.

Kontrolní orgán: Vedoucí orgánu veřejné správy a jím pověření další vedoucí zaměstnanci (zejména na pozici příkazce operace, správce rozpočtu, hlavní účetní – zaměření na identifikaci rizik u každé operace, soulad se zákony a s cíli orgánu veřejné správy – protikorupční charakter).

Odkaz na právní normu: 320/2001 Sb. o finanční kontrole, zejména §§, 26 – 31

 

Kontrola vykonávaná kontrolním a finančním výborem zastupitelstva (obce nebo kraje)

Může jít o kontrolu předběžnou, průběžnou, většinou se jedná o kontrolu následnou, může mít prvky metodické pomoci

Předmět kontroly (dozoru): Dle zákona o obcích má kontrolní výbor i bez výslovného pověření zastupitelstva obce) oprávnění kontrolovat plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena, a dále kontrolovat dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti (§ 119 odst. 3 písm. a/ a b/). Kromě toho plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce (§ 119 odst. 3 písm. c/ téhož zákona).

To samé platí pro finanční výbor, který má přímo ze zákona (dle § 119 odst. 2 písm. a/

zákona o obcích) oprávnění provádět kontrolu hospodaření s majetkem a finančními

prostředky obce a taktéž plní další úkoly, jimiž jej pověří zastupitelstvo obce. Oba kontrolní orgány se mohou zaměřit na nedostatky, které implikují korupci.  

Kontrolní orgán: Kontrolní a finanční výbor

Kontrolovaný subjekt: Obce a analogicky kraj

Odkaz na právní normu: 128/2000 Sb.   129/2000 Sb.

 

 

III. Oblast externích kontrol a dozorů NEZAMĚŘENÝCH na hospodaření

 

Kontrola výkonu přenesené působnosti

Následně, ale s prvky metodické pomoci

Předmět kontroly (dozoru): Přenesená působnost (vykonávaná v konkrétní oblasti výkonu státní správy) – netýká se majetku a financí – kontroly mohou zjistit nedostatky, implikující určitý druh korupčního jednání.         

Kontrolní orgán: Krajský úřad

Kontrolovaný subjekt: obec

Odkaz na právní normu: 128/2000 Sb. o obcích

 

Kontrola výkonu přenesené působnosti

Následně, ale s prvky metodické pomoci

Předmět kontroly (dozoru): Přenesená působnost – netýká se majetku a financí - kontroly mohou zjistit nedostatky, implikující určitý druh korupčního jednání.

Kontrolní orgán: Ministerstvo vnitra a příslušné správní úřady (např. pro oblast stavebního řádu MMR)     

Kontrolovaný subjekt: kraj

Odkaz na právní normu: 129/2000 Sb. o krajích a příslušné kompetenční zákony

 

Kontrola výkonu samostatné působnosti (dozor)

Následně, ale s prvky metodické pomoci

Předmět kontroly (dozoru): Samostatná působnost - nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek obcí a usneseními, rozhodnutími a jinými opatřeními orgánů obcí v samostatné působnosti – v oblasti hospodaření s majetkem procesní povinnosti, zveřejňování apod., kontrola může zjistit nedostatky, které mohou implikovat korupční jednání.

Kontrolní orgán:   Ministerstvo vnitra ČR

U krajů MV ve spolupráci s věcně příslušnými ministerstvy a ostatními věcně příslušnými ústředními správními úřady            

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: 128/2000 Sb. o obcích, 129/2000 Sb.

 

Daňová kontrola

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností na úseku daní a daňové správy – souvisí s použitím „samosprávných peněz“

Kontrolní orgán:   Finanční úřady, případně finanční ředitelství         

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků a všechny daňové zákony

 

Kontrola zdravotního pojištění

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností na úseku zdravotního pojištění (odvod pojistného za zaměstnavatele a zaměstnance) - souvisí s použitím „samosprávných peněz“        

Kontrolní orgán:   Orgány sociálního zabezpečení       

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souv. zákonů

 

Kontrola sociálního pojištění

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností na úseku sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění – opět jedná se o „samosprávné peníze“      

Kontrolní orgán:   Okresní správy sociálního zabezpečení       

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: Zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení

 

Kontrola pracovně právních vztahů

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností na úseku pracovně právních vztahů a zaměstnanosti – pokud se kontrola týká stanovení platů, jde o „samosprávné peníze“

Kontrolní orgán:   Úřady práce a Orgány inspekce práce          

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce

 

Kontrola dodržování pravidel hospodářské soutěže, veřejné podpory a veřejných zakázek

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností podle zákona o zadávání veřejných zakázek a o veřejné podpoře – předmětem jsou prostředky krajů a obcí („samosprávné peníze“), prostředky z rozpočtu EU i státu. Kontrola může zjistit nedostatky, které mohou implikovat korupční jednání.         

Kontrolní orgán:   Úřad na ochranu hospodářské soutěže       

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: Zákon č. 137/2006 Sb., Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory

 

Kontrola dodržování pravidel v oblasti ochrany osobních dat

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností podle zákona na ochranu osobních dat           

Kontrolní orgán:   Úřad na ochranu osobních dat         

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů

 

Kontrola dodržování živnostenského práva

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Dodržování povinností podle živnostenského zákona (v případě, že se na ni zákon vztahuje)        

Kontrolní orgán:   Živnostenské úřady

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

Odkaz na právní normu: Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání

 

Kontrola dodržování dalších speciálních zákonů

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Ochrana ovzduší, požární ochrana, hygiena, ochrana spotřebitele, ochrana dodržování zákona o archivní a spisové službě, ochrana životního prostředí, ochrana utajovaných skutečností…       

Kontrolní orgán:   Kontrolní orgány státní správy (ČOI, Hygienická služba, Státní archiv, IŽP, SPZI, NBÚ, SUIP atd.)            

Kontrolovaný subjekt: Obec, kraj

...

 

Kontrola dodržování zákonů v oblasti veřejných služeb

následně          

Předmět kontroly (dozoru): Školský zákon, Zákon o ochraně zdraví, Zákon o silniční dopravě, Zákon o sociálních službách – použití samosprávných peněz (resp. jejich části)            

Kontrolní orgán:   Kontrolní orgány státní správy (nejčastěji odvětvová ministerstva nebo speciální kontrolní orgány – např. ČŠI)        

Kontrolovaný subjekt: Poskytovatelé veřejných služeb (zřizované PO)        

 

Řešení stížností na jednání orgánů státní správy

Předmět kontroly (dozoru): Výkon státní správy       

Kontrolní orgán:   Ombudsman

Kontrolovaný subjekt: Kraje, obce

 

 

Pozn.:

I v rámci uvedených kontrol může docházet k duplicitám z hlediska předmětu (nikoli však z hlediska kontrolního orgánu – jde buď o externí kontroly, uvedené v oddíle II., nebo o interní kontroly, uvedené v oddíle III). Duplicitně mohou být prováděny tyto kontroly zároveň s externími kontrolami hospodaření.

 

Nad těmito všemi kontrolami (I. – III.) existuje dále možnosti šetření orgánů činných v trestním řízení