Návrh změny Ústavy v Senátu a rekapitulace dalších možných změn Ústavy (28.4.2005)

Dne 28.4.2005 byl v prvém čtení odsouhlasen návrh členů senátního klubu ODS na změnu Ústavy ČR, která by usnadnila řešení vládních krizí. Jejich principem je možnost rozpustit Poslaneckou sněmovnu, jestliže vláda podá demisi a s návrhem prezidenta republiky na rozpuštění Poslanecké sněmovny vysloví souhlas nadpoloviční většina všech poslanců. Návrh podpořilo 65 ze 75 přítomných senátorů.

V současné době Ústava umožňuje prezidentovi vyhlásit mimořádné volby v případě, že vláda třikrát po sobě nezíská důvěru sněmovny. Umožňuje to také například při dlouhodobé nečinnosti sněmovny nebo když poslanci do tří měsíců nerozhodnou o vládní předloze, s jejímž projednáváním kabinet spojil otázku důvěry.

Ústava ČR zvolila velmi restriktivní úpravu, která činí rozpuštění Poslanecké sněmovny, tj. té parlamentní komory, která je vztahem odpovědnosti a důvěry propojena s vládou, málo pravděpodobným. V praxi se to přitom ukazuje jako nedostatek. Svědčí o tom, jak průběh a způsob řešení vládní krize z přelomu let 1997 a 1998, tak události posledních měsíců. Je nanejvýše žádoucí, aby Ústava usnadnila obecné a přitom vyvážené řešení situací hrozících paralýzou vládnutí. Jedině tak bude možné čelit úvahám o jednorázovém „mimoústavním“ řešení typu ad hoc zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny. Navrhovaná změna byť poněkud akcentována poslední vládní krizí, není určena k jejímu řešení. Je to zákon, který spíše na další volební období.

Návrh změny čl. 35 Ústavy nemění koncepci rozpouštění sněmovny: nadále jde o vymezení situací, při jejichž vzniku je na prezidentu republiky, zda rozhodne o rozpuštění Poslanecké sněmovny. Na základě inspirace belgickou ústavou se navrhuje doplnit nový důvod rozpuštění Poslanecké sněmovny v důsledku demise vlády, ovšem na základě formálního návrhu prezidenta republiky a se souhlasem nadpoloviční většiny všech poslanců.

Iniciátorem rozpuštění Sněmovny se v souladu se zahraničními vzory stává vláda aktem demise. Prezident republiky může posoudit nastalou situaci a pověřit někoho sestavením nové vlády. Stejně tak však může usoudit, že sestavení nové vlády by nebylo úspěšné a proto navrhne Poslanecké sněmovně, aby vyslovila souhlas se svým rozpuštěním. Poslanecká sněmovna může odmítnout vyslovit souhlas, což udělá zejména za předpokladu, že se jí jeví pravděpodobným sestavení akceschopné vlády. Shoduje-li se s prezidentem republiky v hodnocení situace jako politického patu, vysloví souhlas s jeho návrhem na své rozpuštění a umožní opětovné rozhodnutí voličům. K rozpuštění Sněmovny dojde tedy rozhodnutím prezidenta republiky po vyslovení souhlasu Poslaneckou sněmovnou (analogie s jmenováním soudců Ústavního soudu se souhlasem Senátu: návrh, souhlas, jmenování).

Pokud Sněmovna souhlas s rozpuštěním nevysloví a vysloví důvěru nové vládě jmenované prezidentem republiky, je vše v pořádku. Jestliže však přesto nově jmenované vládě důvěru nevysloví, vláda je povinna podat demisi a situace se může opakovat. Předseda třetí vlády v pořadí by již byl jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny s hrozbou rozpuštění Poslanecké sněmovny podle čl. 35 písm. a).

Předkládaný návrh není samozřejmě samospasitelný, nesporně však umožňuje vyřešit vládní krizi za předpokladu zájmu vlády, prezidenta republiky a Poslanecké sněmovny, tj. za předpokladu široké shody. Jakmile kterýkoliv ze jmenovaných orgánů s předčasnými volbami nesouhlasí, tento instrument selže.

Rozpouštění parlamentu, resp. některé z jeho komor, je tradiční součástí parlamentních a poloprezidentských režimů. V klasickém schématu je prvkem „rovnosti zbraní“ mezi vládou a parlamentem: parlament může vládu přimět k rezignaci odnětím důvěry, vláda může svůj spor s parlamentem vyřešit odvoláním se k voličům, tj. rozpuštěním parlamentu a vypsáním předčasných voleb.
Konkrétních úprav rozpuštění parlamentu najdeme značné množství. Liší se v míře, v níž jde o rozhodnutí vlády, nebo hlavy státu, případně obou. Další odlišnosti je možno nalézt v podmínkách rozpuštění: od volného uvážení hlavy státu, kdy a z jakého důvodu tu či onu komoru parlamentu rozpustí, až po taxativní výčty více či méně pravděpodobných patových situací.


Rekapitulace dalších možných změn Ústavy

Ústava České republiky byla dosud pětkrát novelizována, přičemž pouze novelizace ústavními zákony č. 300/2000 Sb. a 395/2001 Sb. lze považovat za rozsáhlejší, byť v zásadě monotematické, vyvolané integrací ČR do NATO a Evropské unie. Další tři novelizace Ústavy byly malé: dvě spočívaly v provedení „technických“ důsledků přijetí samostatných ústavních zákonů (o zřízení vyšších územních samosprávných celků a o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii), třetí souvisela s redefinicí hlavního cíle České národní banky.

Přestože se z relativně omezeného charakteru změn dá usuzovat, že se česká Ústava v zásadě osvědčila, rozhodně to neznamená absenci dalších námětů k možným změnám, které jsou formulovány nejen v odborné literatuře, ale i v řadě (neúspěšných) návrhů ústavních zákonů, ať už vládních, senátních nebo poslaneckých. Povaha těchto námětů je přitom velmi různorodá: některé jsou víceméně formulační, další znamenají věcné upřesnění, resp. „dotažení“ té či oné ústavní konstrukce, konečně poslední skupina obsahuje závažné koncepční změny českého ústavního systému.

Níže je téměř úplný souhrn námětů uvažovaných ve vazbě na možné změny Ústavy (náměty nemají stejnou váhu a stupeň naléhavosti):

1. Úprava zániku mandátu poslance nebo senátora
Zohledňuje situaci, kdy mandát nemůže být fakticky vykonáván pro existenci překážky spočívající ve výkonu trestu odnětí svobody. Je možné zakotvit sankci pro případ závažného porušení slibu poslance a senátora formou úmyslného spáchání trestného činu.

2. Imunita poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu
Připadá v úvahu zakotvit nestíhatelnost jen po dobu výkonu mandátu, resp. funkce, i pro případ nevydání k trestnímu stíhání. Jiným omezením může být specifikace trestných činů, na které se imunita nevztahuje (trestné činy proti životu a zdraví atd.), nebo naopak vztahuje (např. verbální trestné činy). Radikálním řešením by bylo vztáhnout imunitu pouze k hlasováním a projevům v Parlamentu; tím by byla mj. zrušena dosavadní imunita soudců Ústavního soudu.
V této souvislosti je třeba upozornit též na Českou republikou podepsaný, avšak neratifikovaný Statut Mezinárodního trestního soudu, který vylučuje užití imunity jakéhokoliv druhu ve věcech spadajících do jurisdikce tohoto soudu (stíhání válečných zločinů, zločinů proti lidskosti a genocidia), avšak jen dle zásady komplementarity, tj. při nečinnosti národních soudů.

3. Postavení Senátu jako substituta Poslanecké sněmovny
Ústava upravuje pouze zákonodárnou substituci, tj. nahrazení Sněmovny Senátem v procesu zákonodárství. Zde se nabízí zkoumat především okruh výluk (to, do čeho Senát zákonným opatřením zasahovat nemůže), iniciaci přijetí zákonného opatření (dosud pouze vláda) a dobu uplatňování substituce (nyní pouze rozpuštění Poslanecké sněmovny).
Kromě Ústavy se však substitucí komor zabývá také ústavní zákon o bezpečnosti, který stanoví zastoupení rozpuštěné Sněmovny Senátem v rozhodování o krizových stavech a ve věcech podle čl. 43 Ústavy. Právě zvažovaná novelizace citovaného ústavního zákona by se mohla dotknout též působnosti Senátu rozhodováním o válečném nebo nouzovém státním rozpočtu.

4. Vyšetřovací komise Senátu
Jelikož jde o šetření věcí ve veřejném zájmu, není důvodu, aby bylo monopolizováno Poslaneckou sněmovnou. Sněmovní vyšetřovací komise jsou navíc limitovány vztahem vládních, resp. opozičních stran k vládě, tzn. loajalitou a kritikou.

5. Zmocnění pro vytváření společných orgánů obou komor

6. Rozpouštění Poslanecké sněmovny
Stávající model zakotvený v čl. 35 Ústavy není příliš efektivní. Změnit jej je možné doplněním nového titulu pro rozpuštění Poslanecké sněmovny, případně lze uvažovat i o omezení prezidenta republiky pouze návrhem vlády, kontrasignací, projednáním s předsedy komor apod.

7. Rozšíření výčtu zákonů vyžadujících schválení oběma komorami
Zde by mělo jít o propracování role Senátu jako strážce stability ústavního a politického systému, jehož instituce a pravidla působení rozhodně nejsou upravena pouze v ústavních a volebních zákonech. Čl. 40 Ústavy by tak měl být doplněn o další zákony, jejichž eventuální schvalování pouze Poslaneckou sněmovnou by mohlo ohrozit podstatné parametry ústavního a politického systému ČR. Současně může výčet zákonů částečně upřesnit či změnit povahu Senátu v typologii druhých komor (lze jej např. více orientovat na regionální zájmy posílením jeho postavení v projednávání zákonů jich se týkajících).
Každé významnější rozšíření čl. 40 by mělo být provázeno stanovením jasné procedury jednání o těchto zákonech. Stávající nejasnosti vedou k „oslabení“ Poslanecké sněmovny, která hlasuje pouze o přijetí, resp. odmítnutí senátní verze zákona. Byla-li by nadále v této „pasivní“ pozici, těžko očekávat ochotu rozmnožit počet zákonů, vůči nimž jsou její kreativní aspirace tak zřetelně omezeny.

8. Subjekty zákonodárné iniciativy
Zda jím může být jednotlivý poslanec, senátor, skupina senátorů, Senát jako celek.

9. Rozhodování podle čl. 43 Ústavy
Míra vstupu Parlamentu do rozhodování o disposicích ozbrojenými silami – o čem může vláda rozhodovat sama, rozsah působnosti komor při rušení zákonů apod.

10. Prodloužení třicetidenní lhůty na projednání běžných návrhů zákonů Senátem

11. Rozlišení zamítnutí a kvalifikovaného zamítnutí návrhu zákona Senátem s dopadem na většinu poslanců potřebnou k přehlasování Senátu

12. Zásada platnosti senátní verze zákona (pozměňovací návrhy, resp. zamítnutí), nedošlo-li k přehlasování

13. Výslovná úprava projednávání návrhů ústavních zákonů a ostatních zákonů vyžadujících schválení oběma komorami
Nabízí se zakotvit tzv. člunek, tj. model opakovaného projednávání až do dosažení konečné shody či zamítnutí. Uvažovat lze i o kombinaci s paritně složeným dohodovacím výborem.

14. Jednání o vetovaném zákoně
Svěřit hlasování o vetovaném zákoně oběma komorám.

15. Změny kompetencí prezidenta republiky
Doplnění jmenování předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu, omezení uvážení při jmenování Bankovní rady ČNB, režim milostí atd.

16. Substituce prezidenta republiky předsedou Senátu
Upřesnění okolností, za kterých může být zastoupena funkce prezidenta předsedou Senátu.

17. Konstruktivní votum nedůvěry vládě
Představuje možnost odstranění vlády pouze při shodě na osobě nového předsedy vlády; zvolením kandidáta na post předsedy vlády by byla vyslovena nedůvěra vládě předchozí. Takové řešení posiluje pozici předsedy vlády a stabilizuje vládu. Muselo by však být stanoveno, že navrženého kandidáta je prezident republiky povinen jmenovat apod.

18. Orgány moci výkonné nezávislé na vládě
Úprava umožňující vznik a působení institucí existujících ve sféře výkonné moci a přitom nepodřízených vládě. Při méně ambiciosním zadání se lze omezit na obecný popis různých regulátorů (média, trh s cennými papíry, hospodářská soutěž apod.). Minimalistická varianta by znamenala výslovné ústavní zakotvení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a veřejného ochránce práv.

19. Zákaz opakovaného jmenování a věkový limit pro výkon funkce soudce Ústavního soudu Popř. jmenování soudce Ústavního soudu s předstihem, tak aby mohl nastoupit ihned po uvolnění postu.

20. Nejvyšší kontrolní úřad
Rozšíření působnosti, specifikace reprezentantů a jejich funkčních období.

21. Česká národní banka
Funkční období Bankovní rady, garance nezávislosti apod.

22. Územní samospráva
Financování nových přenesených působností by mělo být na vrub vlády a státního rozpočtu.

23. Přejmenování některých institutů
„Potvrzení“ zákonných opatření místo „schválení“, nahrazení pojmů „nezabývat se návrhem zákona“ (možná „schválení bez rozpravy“) a „velezrada“ (možná „závažné porušení Ústavy“).
 
 

Přiložené obrázky

  • 2804-1.JPG, 43 kB