Slabá místa evropské ústavy (12.11.2003)

Pojem sjednocená Evropa, Evropa míru a spolupráce je velmi povznášející. Samotné toto slovní spojení vede řadu lidí k intuitivnímu souhlasu s návrhy, které mají v podtextu pokračování evropské integrace včetně politické. Jiným důvodem pro politickou integraci je i pokročilé vytváření jednotného hospodářského prostoru, kdy by politická integrace usnadnila řadu aktivit spojených s mezinárodním obchodem (např. přijetí Eura,) nebo na druhé straně získání většího mezinárodního vlivu.

Rychlá politická integrace má však svá rizika. Ta současná představuje soustředění výkonné moci do rukou největších států. Existuje také tendence centralizace v oblastech kde by státy mohly samy pružněji řešit své problémy, např. s nezaměstnaností nebo s hospodářským růstem . To se týká např. daňové politiky nebo trhu práce. Velkým deficitem je malá role národních parlamentů při kontrole evropských zákonodárných procesů.

Posledním z takovýchto integračních posunů je návrh ústavy pro Evropu. Přesný název tohoto dokumentu je "Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu". Název odráží jeho dvojí charakter. Slovo smlouva sděluje, že jde o mezinárodní smlouvu, která je přijímána z rovnoprávné vůle států (jeden stát představuje jeden podpis, bez kterého dokument nemůže vzniknout). Slovo Ústava říká, že spojenectví, které prostřednictvím smlouvy vzniká, má charakter podobný státu, protože pouze ústavy jsou základními dokumenty států, vznikající na základě vůle lidu jednotlivého státu. Pojem Evropa s ohledem na první článek Ústavy, který zmiňuje, že EU je otevřena všem evropským státům, může znamenat, že snahou dokumentu je postupná integrace celé Evropy.

Politická integrace evropských států je samozřejmě legitimní otázkou. Mám tím na mysli to, že nelze nic mít proti tomu, pokud někdo bude chtít např. politické sjednocení, nebo federální Evropu jakkoliv rychle a toto nějak sděluje. Má na to právo, a bude mít i právo o tom hlasovat v referendu. Podstatné je však, aby k rozhodování nedocházelo bez dostatečné diskuse. Navíc při posuzování komplikovaného víceúrovňového systému rozhodování, který znesnadňuje občanům demokratickou kontrolu a znejasňuje politickou odpovědnost, a to ještě v uměle vyvolané atmosféře časové tísně.

Návrh Evropské ústavy je pokračováním procesu opakované revize smluv. Metoda opakovaných revizí vytváří velmi komplikovaný a pro občany málo srozumitelný celek. Původní zadání z Lakenu pro Konvent vyslyšelo volání po zjednodušení a zprůhlednění smluvních dokumentů a vytvoření jednoho přehledného textu. Tento se však příliš nezdařil a systém tak zůstává podle mého mínění nadále zmatečný. Zmatečný proto, že díky nepřehlednosti a komplikované provázanosti jednotlivých částí ústavní smlouvy, se obtížně nalézají plné důsledky jednotlivých ustanovení a navíc systém kompetencí není dále jasný.

Ve srovnání s dosavadními smluvními dokumenty přináší návrh Ústavy do integračního procesu další dimenze. Za pozornost stojí zejména 4 oblasti.

1) symbolické a deklaratorní změny,
2) změny ve vyvažování rozdílů mezi zeměmi,
3) předávání dalších kompetencí unii (někdy ve skryté formě, jindy zjevné)
4) začlenění Charty základních práv a svobod a její právní závaznost.


1) Symbolické a deklaratorní změny

Novými funkcemi a použitím samotného pojmu Ústava by byly zvýrazněny některé vnější znaky, které umožní chápat unii jako stát. To se týká zejména funkce ministra zahraničních věcí /I-27/ a předsedy evropské rady (evropský prezident) /I-21/. Podle zvyku v politickém světě je termín ministr vyhrazen členovi vlády. Není důvod pro to, aby člen Evropské komise, která není vládou, měl být nazýván ministrem.

To že někdo chce z Evropské unie mít stát, lze pochopit, ale nemělo by se to zakrývat těmito pojmovými kličkami.

2) Vyvažování rozdílů mezi zeměmi

Je zde nový systém většinového hlasování v Evropské radě a změna počtu komisařů, tzn. ne pro každou zemi jednoho. To vede k opuštění stávajícího principu vyvažování nerovností členských zemí i zásady reprezentace všech zemí v klíčových orgánech unie. Opuštění stávajícího systému vážených hlasů v Evropské radě ve prospěch určování váhy podle počtu obyvatel znevýhodňuje malé státy.

Pokud je v návrhu ústavy pro Evropu to, že změna hlasování v Radě ministrů bude po r. 2009 taková, že pro usnesení musí být 50 % států reprezentujících 60 % obyvatelstva, pak to bude mít např. následující důsledky: Pokud jakýkoliv počet států reprezentujících přes 40 % obyvatelstva něco nebude chtít, pak daná věc neprojde. Jinak řečeno, blokační menšinu 40 % obyvatel může mít Německo plus Francie plus další větší stát jako je Itálie, Británie nebo Španělsko. Budou procházet různá opatření, ale nikdy nemusí projít to, co nebudou chtít tyto státy. Pak směřování bude právě ve směru vůle těchto států, nebo přesně nikdy proti nim, což je možná totéž.

Přestože předchozí systém byl podobný, nabývá velikost blokační menšiny nyní většího významu vzhledem k tomu, že je v návrhu daleko větší možnost využívání kvalifikované většiny v Evropské radě a v Radě ministrů


C) Předávání dalších kompetencí Unii

V návrhu ústavní smlouvy se dá vysledovat celá řada mechanismů, které povedou k předávání dalších kompetencí. Týká se to již působnosti unie /I-9/, kdy unie může vyvíjet činnosti v oblastech, které nespadají do její výlučné působnosti a role národních parlamentů při kontrole její legislativní činnosti je jen symbolická. Dále se rozšiřuje oblast tzv. sdílených kompetencí /I-13/, kde si tyto kompetence může unie podle vlastního uvážení převzít sama. Přechodová klausule /I-24/, představuje zavedení kvalifikované většiny při rozhodování Rady ministrů bez ratifikace národními parlamenty. Dále většinové hlasování v řadě případů může narušit suverenitu v oblasti daní, v oblasti energetických zdrojů, kultury apod.

K působnosti unie /I-9/

Např. v působnosti unie, v návrhu ústavní smlouvy je dáno, že unie vyvíjí činnost v oblastech, které nespadají do její výlučné působnosti, tedy kdy cíl zamýšlené činnosti nemohou uspokojivě dosáhnout členské státy, a kdy ho lze dosáhnout lépe na úrovni unie. Kdo a jak rozhodne, co je a co není uspokojivé, zda lze něčeho dosáhnout lépe, to již zde není uvedeno. Zde je možné uvést a využít pouze protokol o používání zásady subsidiarity a proporcionality. Z tohoto protokolu pak zjistíme, že to je komise, která o tom rozhoduje a je jen na ní, zda při výhradách národních parlamentů svůj návrh zachová či nikoliv. Na rozdíl od stávajícího Amsterodamského protokolu o subsidiaritě zde navíc chybí jasná kritéria takovéto posuzování.

Ke sdíleným pravomocem /I-13/

Rozšiřuje se oblast tzv. sdílených pravomocí /I-13/, kdy pravomoci, ve kterých sice může konat jak EU tak i členské státy, ale členské státy pouze v případě, že se EU rozhodne nekonat. Pokud se unie o danou oblast nezajímá, můžeme si dělat zákonné předpisy sami. V okamžiku, kdy se unie rozhodne vydat zákon, rozhodnutí nebo předpis, dochází k dalšímu omezení naší suverenity. Předpis unie má přednost před naší legislativou. Fakticky se tady jedná o rozšíření kompetencí unie právě o tyto sdílené pravomoci.

Jeden z příkladů dopadu sdílených pravomocí na ČR v sociální oblasti:
z článku 104 v části III, vyplývá, že by EU mohla většinovým hlasování diktovat např. ČR omezení propouštění nebo dokonce povinnou účast odborářů na řízení firem. V tomto článku je uvedeno, že evropský rámcový zákon může stanovit minimální požadavky v oblastech, kde jedna z nich je "zastoupení a kolektivní obrana zájmů pracovníků a zaměstnavatelů včetně společného řízení". Dá se předpokládat, že jde o společné řízení s odboráři. Je nepravděpodobné, že by se v současné době v České republice mohlo dostat podobné ustanovení do nějakého našeho zákona, zde je to však začleněno přímo do ústavní smlouvy.

Klausule flexibility /I-17/

Tato doložka dává možnost přijmout na unijní úrovni "nezbytná opatření", i tehdy, pokud k tomu ústava neposkytuje explicitní zmocnění, a to v rámci unijní politiky. Tento postup dosud podle platných smluv byl možný jen k dosažení cílů vnitřního trhu. Má být nyní rozšířen i na oblast ostatních politik. Zde dochází k prolomení suverénního oprávnění členských států rozhodnout o tom, jaké kompetence svěří Evropské unii. Vzniká zde pochybnost, zda je to v souladu s naším ústavním pořádkem. Z vágní formulace povinnosti komise upozornit na takový návrh národní parlamenty bez stanovení formy takového upozornění, je možné jen obtížně vyvodit, zda a za jakých okolností by bylo také nesplnění takové povinnosti důvodem pro napadení takového aktu ex post soudní cestou.

přechodová klausule /I-24/

Jiným problémem je přechod na rozhodování v Radě ministrů kvalifikovanou většinou bez nutnosti ratifikace této změny v členských státech (to je tzv. přechodová klausule) /v článku I-24/. S touto klausulí nesouhlasí již řada států (Irsko, Španělsko, Švédsko, ..). Zde se vlastně předpokládá změna ústavy, resp. ústavou zakotvené procedury exekutivní cestou. Podstata je v tom, že rozhoduje Evropská rada mimo předpokládaný postup pro změny ústavy podle čl. IV-7 této smlouvy. To je výrazné omezení práv národních parlamentů, které by byly vyřazeny z rozhodnutí o změně hlasování. Je zde pouze povinnost informovat národní parlamenty, ale to je jen symbolický prvek.

D) Začlenění Charty základních práv a svobod a její právní závaznost

Diskuse o právní povaze Charty se stala jedním z kontroverzních témat Konventu o budoucnosti Evropy. Charta obsahuje nejen klasická subjektivní základní práva, jak je známe z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ale i řadu práv hospodářské a sociální povahy, převzatých z Evropské sociální charty, která obsahuje spíše sociální vymoženosti odvislé od stavu hospodářství.

Při přílišném akcentu na tato sociální práva se však může stát, že Evropa postupně ztratí konkurenceschopnost ve srovnání se zeměmi, které na hospodářská a sociální práva takový akcent nekladou. Je zcela zjevné, že při příliš měkkých sociálních polštářích může dojít k demotivaci pracovní síly a potom nezbude nic jiného, než v rámci universálních mezinárodních organizací, zejména v rámci WTO, prosadit ekonomická ochranářská opatření. Takovým opatřením by mohl být např. požadavek na zavedení srovnatelných standardů v oblasti pracovně-právního, zdravotního a sociálního zákonodárství. V případě neúspěchu by pak ekonomicky zlenivělá Evropa s dokonale vypracovaným systémem hospodářských a sociálních práv musela jednostranně sáhnout po různých ochranářských opatřeních, zavést vyšší cla, dovozní přirážky atd.


K Chartě jako ke zdroji práva a k její vymahatelnosti existují navíc protichůdné interpretace.

Jedna říká, že Charta základních práv a svobod vlastně neznamená zásadní změnu oproti současnému stavu, protože v jednom z jejích ustanovení se praví, že může být vykládána pouze v souladu s národními ústavními tradicemi, které jsou používány v té které zemi podle čl. 51, 52, části II. této ústavní smlouvy.

Druhá interpretace říká, že to není celá pravda, protože judikát Evropského soudního dvora je závazný, stává se de facto součástí primárního práva a členské země jsou povinny upravit svůj právní řád v jeho duchu. Evropský soudní dvůr vykládá evropské právo dosti široce, a to ve prospěch EU, takže se můžeme dostat do situace, kdy soudní dvůr by se mohl stát fakticky spoluautorem např. pracovního práva nebo nějakých sociálních zákonů, anebo zákonů o zdravotní péči jen proto, že bude svým způsobem interpretovat ustanovení této Charty a bude k tomu vynášet závazné judikáty.

V Chartě neexistuje jednoznačné rozlišení mezi "právy" a "principy", které mají spíš aspirační charakter, a díky obavám Británie, aby příliš široká interpretace Charty nevedla k uznání nových práv, se dostala do preambule Charty klauzule v tom smyslu, že bude při jejím výkladu zohledněn komentář zpracovaný předsednictvem Konventu. Ani tento komentář však neobsahuje dostatečné rozlišení charakteru vymahatelnosti jednotlivých kategorií práv, ani jasné odlišení práv principů a aspirací.