Role národních parlamentů v budoucí EU (15.5.2003)

Podklad pro projev na IV. ideové konferenci ODS

Jakkoli dnes již nepanují větší pochybnosti nad samotným faktem vstupu ČR do EU, o to více otazníků se vznáší nad budoucím směřováním tohoto Společenství. Jinými slovy, Evropská unie se v současné době nachází na křižovatce. Vydá se cestou společenství suverénních států spolupracujících při zajišťování hospodářského růstu nebo půjde cestou posilování politické unie, tedy vytváření jakéhosi quasistátu přebírajícího na sebe stále více výsostných práv členských zemí. Národní státy by v případě vítězství druhé varianty přišly o možnost svobodně určovat zásady své zahraniční a bezpečnostní politiky, nemusely by např. zcela svobodně rozhodovat o počtu migrantů a azylantů z třetích zemí, a ztratily by tak část suverenity v rozhodování o mnohdy citlivých otázkách.

V souvislosti s rozšířením Evropské unie se však objevuje další dilema. Stávající rozhodovací mechanismy a současná podoba orgánů Unie není vhodná pro počet 25 členů. Konvent o budoucnosti Evropy proto hledá nyní uspokojivé řešení, které následně předloží vládám členských států a jejich parlamentům k ratifikaci. Hledá se model efektivního rozhodování v EU. Do jaké míry však bude nový rozhodovací model také demokratický? S ohledem na neexistenci evropského voliče, neexistenci nějakého evropského lidu, slabou účast při volbách do Evropského parlamentu i skutečnost, že většina občanů dokonce i těch původních, zakládajících členských států se stále spíše identifikuje se svým národním parlamentem než s parlamentem Evropským, je zjevné, že garanty demokratického vývoje Společenství by měly zůstat i v budoucnosti národní parlamenty. Je proto zcela zásadním a nezbytným úkolem, aby budoucí základní (ústavní) smlouva EU posílila postavení národních parlamentů v Unii.

V této souvislosti se naskýtají dva okruhy otázek, které budou národní parlamenty, a tedy i Parlament České republiky po našem vstupu do EU, řešit. V prvé řadě jde o mechanismus kontroly subsidiarity, tedy o to, aby národní parlamenty hlídaly řádné dodržování kompetencí mezi evropskou a národní úrovní a mohly zablokovat případnou snahu evropských orgánů překračovat dohodnutý rámec úkolů, jejichž řešení má na starosti Evropská unie. Návrh příslušných protokolů ústavní smlouvy EU, který představilo předsednictvo Konventu, však do značné míry ignoruje závěry pracovní skupiny pro národní parlamenty, kterou si sám Konvent ze svých členů loni sestavil. Předložené protokoly o roli národních parlamentů a principu subsidiarity jsou mlhavé a neurčité, jejich obsah pak dosti nejasný.


Jak by měla kontrola subsidiarity vypadat?

Senát dne 17.4.2003 na návrh Výboru pro evropskou integraci odsouhlasil přes odpor eurofederalistů usnesení, které se staví ke kontrole subsidiarity cestou posílení role národních parlamentů. Podstata tohoto návrhu spočívá v povinnosti zasílat návrhy nezávazných dokumentů i legislativních aktů Evropské komise přímo národním parlamentům a informovat zákonodárné sbory členských států v předstihu o ročním legislativním plánu Evropské komise. Senát vítá a doporučuje návrh tzv. systému včasného varování, který zpracovala pracovní skupina bruselského Konventu jako vhodnou možnost zasáhnout do legislativního procesu v Unii. Senát považuje za dostačující kvórum námitek jedné třetiny národních parlamentů jakožto podmínky pro přezkoumání původního právního aktu Evropskou komisí. Usnesení dále podporuje právo všech národních parlamentů, resp. jejich komor, samostatně napadnout již schválený právní akt pro porušení rozdělení kompetencí mezi EU a členskými státy u Evropského soudního dvora, bez ohledu na to, zda určitý parlament uplatnil námitku v systému včasného varování.

Posílení role národních parlamentů si zároveň vyžádá zlepšení komunikace mezi zákonodárnými sbory členských států. Za vhodný způsob dosažení tohoto cíle Senát považuje reformu dosud nedostatečně fungujícího COSAC, což je zatím pouze dvakrát ročně se scházející grémium předsedů evropských výborů národních parlamentů. Reformovaný COSAC by se zároveň mohl stát adekvátní odpovědí na hledání platformy k diskusi mezi národními parlamenty a Evropským parlamentem, aniž by docházelo k vytváření nových institucí.


Nové příležitosti pro parlamentní kontrolu vlády v evropských záležitostech

Druhý zásadní úkol by měl připadnout parlamentům na vnitrostátní půdě, při kontrole jejich vlád. Tento úkol klade značné nároky na úroveň parlamentní práce. Na druhou stranu umožňuje parlamentům podílet se na definitivní podobě evropské legislativy. Náš parlament nemá v současné době institucionální možnost kontrolovat rozhodování ministrů vlády na půdě Rady a Rada ministrů je právě tím orgánem, kde je evropská legislativa schvalována. Nikoli Evropský parlament, ale Rada ministrů má poslední slovo, zda bude legislativní návrh schválen. Při schvalování evropské legislativy se nemusí zatím naši minstři dožadovat souhlasu orgánů, které mají přímou legitimitu od voličů, tj. od parlamentu.

Zde bych se s Vámi chtěl podělit o zkušenosti z Velké Británie, kterou jsem před časem navštívil a mohl sledovat efektivní způsob kontroly vlády parlamentem v evropských záležitostech.

Spojené království se stalo členem Evropských společenství k 1. lednu 1973. Přestože zapojení Británie do procesu evropské integrace nebylo prosto vnitrostátních kontroverzí, hrál parlament jako formální kontrolor vládní politiky od počátku relativně aktivní roli.

Dolní sněmovna se dlouhodobě soustřeďuje na analýzu návrhů Komise určených Radě.
Její European Scrutiny Committee (ESC) je od roku 1974 kompetenčně příslušný pro všechny dokumenty adresované jedním evropským orgánem jinému, jakož i pro všechny evropské dokumenty produkované vládou (více než 1500 ročně).

Pokud jde o prvně jmenovanou skupinu dokumentů (zejména legislativní návrhy, komunikační dokumenty, dokumenty pro mezivládní konference atd.), je vláda povinna zpracovat do deseti dnů od jejich doručení parlamentu memorandum, v němž vysvětlí jejich důsledky pro Spojené království a pro vládní politiku.

Výbor zasedá jednou týdně a na základě rešerší zaujímá stanovisko k právnímu a politickému významu dokumentů; význam přisuzuje zhruba jedné třetině z celkového počtu. Některé z nich (70 až 90 ročně) doporučuje k debatě ve stálých výborech pro evropské sektorové politiky, případně i v plénu.

Co však zde hraje nejdůležitější roli, je institut parlamentní výhrady. Vztah Dolní sněmovny a vlády v tzv. evropské agendě byl totiž přesněji vymezen rezolucemi Dolní sněmovny z let 1980 a 1990. Ty mj. umožňují ministrům hlasovat v Radě před ukončením parlamentního zkoumání dokumentu jen tehdy, je-li tento dokument podružný nebo pokud příslušný evropský výbor netrvá na jeho projednávání, případně existují-li pro tento postup zvláštní důvody. Důvody obejití parlamentu je však třeba vždy vysvětlit; prakticky jde asi o desetinu případů. V ostatních případech nemůže ministr za vládu na půdě Rady rozhodnout, neprojednal-li ještě tento dokument evropský výbor. Sistace rozhodování vlády je tu označována jako parlamentní výhrada; nad rámec původních rezolucí byla dále specifikována v roce 1998.

Rovněž horní komora britského parlamentu, Sněmovna lordů si zřídila již v roce 1974 specializovaný výbor pro projednávání evropských dokumentů a vládních memorand. Jde o Select Committee on the European Communities, složený původně z 24 a dnes z 20 členů v čele s předsedou z opoziční strany; díky členitému systému podvýborů je však na této agendě účastno kolem 70 členů horní komory. Výbor se může zabývat všemi otázkami, jež by mohly Sněmovnu lordů zajímat, zasedá jednou za dva týdny a zhusta využívá pomoci zvláštních poradců. Výbor v podstatě jedná jako malé plénum, neboť většina jím projednávaných otázek již byla předjednána šesticí podvýborů.

Parlamentní výhrada se zde uplatňuje podobně jako v Dolní sněmovně, tzn. zahájí-li výbor zkoumání návrhu, nesmí pro něj vláda v Radě hlasovat, dokud není zkoumání ukončeno. Každý týden provádí předseda výboru za pomoci úředníků selekci doručených dokumentů, následně potvrzenou výborem. Dokumenty, jež jsou shledány hodnými další pozornosti (cca 25%), jsou přikázány podvýborům. Zkoumání dokumentů probíhá na základě slyšení a řady písemných stanovisek zájmových organizací, evropských poslanců, členů Komise atd.

Zprávy výboru se zasílají i vládě, Dolní sněmovně, Komisi, Evropskému parlamentu, předsednické zemi, evropským výborům národních parlamentů atd. Zprávy mají vysokou autoritu a jsou často citovány i evropskými institucemi. Vláda je povinna do dvou měsíců zaujmout k nim stanovisko.

Obě komory britského parlamentu se dlouhodobě profilují jako doplňkové. Tato zásada činnosti se projevuje i v evropské agendě, kde se Dolní sněmovna pokouší projednávat všechno a rychle (s konkrétními doporučeními), zatímco Sněmovna lordů se zabývá jen dokumenty zásadní povahy a jde při jejich analýze více do hloubky.


Závěrem mi dovolte jen krátkou poznámku. Právě dnes, kdy naše země rozhoduje o vstupu do Evropské unie, je zapotřebí začít uvažovat v dlouhodobějším horizontu. Je nutné nenechat se zaskočit vývojem událostí, znát odpovědi na důležité otázky, které ještě nebyly na naší scéně plně diskutovány. Z tohoto důvodu vznikla i tato zdánlivě odtažitá úvaha. Nechť se tento letmý nástin stane základem dalších kroků směřujících k posílení demokratické legitimity Evropské unie prostřednictvím národních parlamentů. Jakkoli se to totiž stoupencům tuhé centralizace, kterou nazývají federalizací Evropy, líbí nebo ne, právě národní parlamenty jsou zárukou udržení svobody a demokracie v Evropě. Proto je naší povinností se těmto otázkám zcela vážně a zodpovědně věnovat…