Otevřená metoda koordinace v Evropské unii a její právní limity (11.8.2010)

Málokterý nástroj jednání Evropské unie vyvolává v právních i politologických kruzích tolik diskusí jako otevřená metoda koordinace umožňující faktické jednání Společenství mimo rámec svěřených kompetencí na základě mezivládní koordinace politik. Touto metodou rozvíjenou od konce 90. let 20. stol. má být dosaženo překonání různorodosti sociálních systémů členských zemí a jejich postupného přiblížení k jednotnému sociálnímu modelu.1) Autor: Vojtěch Belling, Praha (Autor je zástupcem ředitelky odboru koncepcí a analýz na Úřadu vlády). Zveřejněno v Právní rozhledy, č. 24 (2009).

I. Úvod

V rámci otevřené metody koordinace (OMK) dochází namísto přímé legislativní harmonizace - primárním právem neumožněné - prostřednictvím národních akčních plánů ke sbližování národních právních systémů koordinovanému přitom orgány Společenství . Povaha tohoto procesu má ovšem výrazně exekutivní ráz - zákonodárné sbory jsou z rozhodování předeni fakticky vyloučeny a odsouzeny spíše do role statistů nucených přijmout rozhodnutí, na němž se vlády dohodly.Vzhledem k tomu, že k faktickým rozhodnutím v rámci OMK dochází na úřední úrovni exekutivních grémií, zatímco politické schválení má spíše formální ráz, čelí uvedený instrument kritice z neprůhlednosti, absence legitimity a politické kontroly, ale také jakékoliv odpovědnosti.

 

Podle některých výkladů je vznik OMK přirozeným důsledkem nesmyslnosti principu existence výlučných kompetencí národních států, podle jiných lze naopak OMK interpretovat jako výraz nekonečné expanze unijních politik i mimo jakýkoli pevný právní rámec, případně jako snahu sjednotit neformální cestou rozdělený kompetenční řád. 2) Je přitom neoddiskutovatelným faktem, že charakteristickým prvkem OMK je její výrazně neformální charakter, díky němuž tento nástroj výrazným způsobem doplňuje (či - viděno z jiného úhlu - narušuje) právně zakotvený systém dělby kompetencí.

 

Závažnost důsledků OMK pro efektivitu, ale také legitimitu rozhodování Společenství byla zřejmá již krátce po jejím zavedení, nicméně na vědecké úrovni byla tomuto fenoménu zatím věnována poměrně malá pozornost. To vyplývá mj. i z faktu, že na úrovni primárního práva, včetně nové Lisabonské smlouvy, je upravena spíše náznakově. 3) Přitom právě v posledních letech množství témat podléhajících společné koordinaci v rámci OMK prudce narůstá. V červenci 2008 navrhla Evropská komise výrazné rozšíření oblastí používání OMK v sociální oblasti, a to včetně jejího nejspornějšího nástroje, stanovování kvantifikovaných cílů, k jejichž dosahování se členské státy mají zavázat. S ohledem na nejasnou a značným hávem exekutivního tajemná obestřenou roli OMK v rámci nadnárodního politického systému je jistě vhodné věnovat tomuto instrumentu podrobnější analýzu.

 

II. Dosavadní vývoj OMK

Dosavadní používání OMK je spojeno především s rozhodnutím Evropské rady z 23.-24.8.2000 o schválení Lisabonské strategie. OMK byla tehdy definována jako hlavní nástroj dosažení cíle „vytvořit z Unie do roku 2010 nejvíce konkurenceschopný, nejdynamičtější a na vědění založený hospodářský prostor na světě". Užívání této metody v rámci Společenství je ovšem staršího data. Koordinace ve sféře hospodářské a měnové politiky byla prováděna již od konce 50. let, v Maastrichtské smlouvě bylo zakotveno zvláštní koordinační řízení. Paralelně se koordinačních postupů užívalo ve sféře rozpočtových politik, justice a vnitra a SZBP. Teprve v Bílé knize „Růst, konkurenceschopnost a zaměstnanost" z roku 1993 byla poprvé upravena koordinační metoda včetně některých nástrojů v podobě, jak je známa dnes. Po přijetí Společné strategie zaměstnanosti z roku 1997 byla OMK ve sféře zaměstnanosti zakotvena v Amsterodamské smlouvě (čl. 128 SES). Podle tohoto článku stanoví Rada v oblasti zaměstnanosti „ na návrh Komise a po konzultaci Evropského parlamentu, hospodářského a sociálního výboru, výboru regionů a výboru pro,zaměstnanost uvedeného v článku 130 každým rokem kvalifikovanou většinou orientační směry (guidelines), které členské státy berou v úvahu při své politice zaměstnanosti". V této podobě byla OMK následně v Lisabonu Evropskou radou formálně prezentována jako „nová otevřená metoda koordinace" za účelem „dosažení větší konvergence v dosahování cílů EU". 4) Tak byla rozšířena do dalších politických oblastí, aniž by již byla vázána na smluvní zmocnění v primárním právu. Do rámce evropské sociální agendy byla rozšířena na zasedám Evropské rady v Nice ještě v roce 2000, následně do sféry vzdělávací politiky (Stockholm, 23.-24. 3. 2001), zdravotnictví a péči o seniory (Goteborg, 15.-16. 6. 2001, Barcelona 15.-16. 3- 2002). Současně byla stále posilována OMK i v rámci Lisabonské strategie.

 

Smyslem OMK je vyhovění požadavku po flexibilním jednání na úrovni Společenství i mimo jeho kompetence nebo tam, kde jsou možnosti harmonizace v důsledku aplikace principu subsidiarity dle čl. 5 SES silně omezené (i pokud existuje kompetence Společenství). Jde tak, jinými slovy, o nástroj využívaný k překonání obtíží při nedostatečném kompetenčním zmocnění nebo pochybnostech o souladu legislativního zásahu s principem subsidiarity. 5) Dochází tu ke stanovování společných normativních hlavních směrů a cílů nahrazujících právně závazné akty Společenství, kde je naplnění svěřeno do rukou národních států. OMK tak výrazně napomáhá procesu horizontální „europeizace" národních politik. 6) Někteří autoři v této souvislosti proto hovoří o „novém způsobu vládnutí". 7)

 

III. Nástroje OMK

Charakteristickým prvkem OMK je její otevřenost, která se uplatňuje i v používání různých nástrojů, které nejsou nikde pevně specifikovány a vytvářejí se a proměňují průběžně podle potřeby. Volba jednotlivých instrumentů může být proto kdykoliv měněna. 8) V současné době se ve sféře koordinace uplatňuje ve fiskální politice i možnost finančních sankcí států za neplnění koordinačních cílů (dle čl. 104 odst. 11 SES), v hospodářské politice možnost veřejných doporučení, zatímco ve sféře zaměstnanosti a sférách koordinovaných v rámci OMK je škála nástrojů sice omezenější, ale postupně se rozšiřuje. Katalog konkrétních možných opatření zde zatím není nikde stanoven. Pouze v závěrech Předsednictví z Evropské rady z Lisabonu z r. 2000 se objevuje v bodu 37 několik nástrojů, jež však lze chápat jen jako velmi vágní demonstrativní výčet, přičemž jednotlivé instrumenty nejsou nijak právně definovány. 9)

 

Nejčastěji užívaným nástrojem je stanovování „guidelines", jež jsou v čl. 128 SES překládány do češtiny jako „orientační směry", zatímco v čl. 155 (transevropské sítě) jako „hlavnísměry". 10) V obou pojetích jde o určování jednotných směrů včetně cílů, a to i ve sféře mimo působnost Společenství. Postupu zakotveného v obou článcích se používá i v dalších oblastech, které SES již výslovně neuvádí: v boji proti chudobě a sociálnímu vyloučení, reformě důchodové politiky v politice životního prostředí. „Hlavní směry" jsou v souladu s čl. 128 odst. 4 stanovovány Radou (kvalifikovanou většinou) na návrh Komise a pod dohledem Evropské rady. Ta také kontroluje implementaci takto stanovovaných společných cílů a ukládá doporučení členským státům měnit jejich politiku (v oblastech mimo působnost ES). Evropský parlament stejně jako oba poradní výbory jsou pouze konzultovány. Naopak se ovšem v OMK otevírá prostor pro zahrnutí aktérů ze soukromé a neziskové sféry do přípravy rozhodovacího procesu. V koordinaci důchodové politiky tak hrají výraznou roli penzijní fondy, jak upozorňuje C. Radaelli. 11) Podobně také v koordinaci politik sociálního začleňování působí celá řada neziskových organizací, stejně jako institucí sociálního partnerství.

 

V jiných oblastech (bezpečnost práce, zdravotnictví, péče o seniory, politika mládeže) není užíváno stanovování hlavních směrů dle postupu čl. 128 odst. 4 SES, nýbrž pouze definování společných cílů Radou. Tendence k rozšiřování těchto oblastí do sféry užívání hlavních směrů je ale zřetelná. 12) Dosud se zde aplikuje zejména metoda stanovování kvantitativních a kvalitativních indikátorů, známá jako „benchmarking" (která je ovšem použitelná i tam, kde jsou stanovovány hlavní směry). Zde jsou na počátku určena kvalitativní a kvantitativní data, podle nichž jsou porovnávána a vyhodnocována opatření prováděná v jednotlivých státech v dané oblasti. Stanovení dat je přitom hodnotově podbarveno podle na začátku stanoveného společného cíle: Indikátory pak určují, co jsou „správné" a „špatné" faktory. Na základě vzájemného poměřování dle takto stanovených indikátorů je určena „nejlepší praxe" (best practicé). Proto lze v rámci procesu benchmarkingu hodnotit jednotlivé státy z hlediska jejich přiblížení se společným cílům.Toto hodnocení provádí Komise, která následně zpracovává a zveřejňuje žebříček států podle toho, jak naplňují jednotlivé indikátory a plní společně stanovené cíle a dosahují „bestpractice".

 

Třetí a nejslabší metodou uvnitř OMK je výměna zkušeností a informací. Také v jejím rámci dochází k poznávání „best practice", ovšem bez užívání relativně rigidního modelu benchmarking a bez institucionalizovaného vyhodnocování. Pouze tento okruh nástrojů OMK není vystaven kritice pro rozšiřování kompetencí Společenství.

 

První dva okruhy opatření jsou charakterizovány jako „soft law" - jde o nezávazné akty, které nemají charakter právních aktů Společenství, a nejsou proto podrobněji upraveny v primárním právu. Jejich implementace se provádí národními „akčními plány", které jsou zpracovávány členskými státy. Kontrola dosahování cílů stanovených těmito akčními plány v souladu se společnými hlavními směry a cíly probíhá v rámci „peer review". Přesto, že jde o vzájemné hodnocení, zásadní koncepční a koordinační role tu přísluší Komisi a Evropské radě, které mohou následným přezkumem naplňování cílů vykonávat masivní politický vliv na členské státy.

 

IV. Vztah OMK ke komunitárnímu právu

OMK se užívá mimo sféru normotvorné činnosti Společenství, a tedy i mimo nástroje jednání Společenství vyjmenované v čl. 249 SES. Závaznost zde aplikovaných aktů je politického, nikoli právního charakteru, ačkoliv je jejich právní povaha dosud poněkud nejasná a v primárním právu podrobněji neupravená. 13) Lze ovšem bezpochyby konstatovat, že opatření zde přijímaná mají právní následky,TL to i na jednotlivce. 14) Možnost ochrany práva před ESD je zatím vyloučena. Ovšem nová judikatura ESD připouští i změnu v této oblasti. ESD tak připustil možnost ochrany proti všem opatřením, jež mohou vyvolávat právní následky, bez ohledu na jejich druh. 15) Ačkoliv šlo o Pakt stability, lze per analogiam dovodit možnou aplikaci tohoto výkladu i na nástroje OMK. Tento důsledek, ač jeho možnost zatím nelze přecenit, by sice znamenal zvýšení právní ochrany proti aktům OMK, ale současně i výrazný posun takto koordinovaných oblastí směrem ke komunitami sféře.

 

Je přitom mimo jakoukoli pochybnost, že OMK nezřídka představuje přestupní stanici na cestě k přenosu kompetencí na úroveň Společenství. 16) Rada i Komise tak mohou jednat mimo sféru jim smluvně svěřených kompetencí. Nástroje, které přitom používá, nejsou pevně určeny - i v tom spočívá „otevřenost" OMK. Politický tlak vyvolávaný kontrolními mechanismy, vystavováním „žebříčků" států dle úspěšnosti a vydáváním doporučení státům ke změně politiky je fakticky velmi silný a vede k vysoké míře reálného sjednocování politik ústícího velmi často do následné tendence k legislativní harmonizaci. Sama Komise chápe OMK v tomto duchu jako mezistanici ke kompetenčnímu transferu.

 

V. Problém demokratického deficitu a kritika OMK

OMK byla od masivního rozšíření jejího užívání v Lisabonském procesu mnohokrát kritizována. Ačkoliv se používá k faktickému rozšíření působnosti Společenství do sféry spadající do kompetence členských států, děje se tak mimo zmocnění v primárním právu, a tudíž mimo všechny mechanismy rozhodovacího procesu zakotvené ve Smlouvě o ES a Smlouvě o EU. Proto jsou z rozhodovacího procesu zcela vyloučeny národní parlamenty, role Evropského parlamentu je pak omezena pouze na konzultaci, a to jen při přijímám hlavních cílů dle čl. 128. Rada přitom cíle schvaluje kvalifikovanou většinou - je tedy možno kterýkoliv stát přehlasovat. Legitimizační řetěz vedoucí od lidu k národním parlamentům či Evropskému parlamentu a jejich spolupůsobení či kontrole v rozhodovacím procesu je přerušen, aniž by bylo toto přerušení na jiném místě vyrovnáno (zahrnutí zájmových a lobbistických aktérů do přípravných procesů v rámci OMK těžko může být považováno za takové vyrovnání). OMK se tak realizuje výhradně v rámci exekutivního procesu, ačkoliv vyvolává závažné právní důsledky a vede mnohdy k legislativním úpravám na národní úrovni - národní parlamenty v důsledku politického tlaku vykonávaného na vládu Radou mohou těžko plnit roli nezávislého zákonodárného orgánu, ač jde o oblast v kompetenci států. Na tuto kritiku přitom nelze odpovědět jednoduše odkazem na skutečnost, že OMK se odehrává mimo kompetence Společenství, neboť právě tato její podoba umožňuje de facto kompetenční transfery.

 

Někteří autoři upozorňují také na obtížné určování odpovědnostních vztahů při používání OMK. Na jedné straně původcem jednání je většinou iniciativa Komise, na druhé straně jde o sféru mimo kompetence Společenství, v níž odpovědnost teoreticky plně náleží členským státům. J. Wiirmeling v souvislosti se vznikající nejasností ohledně politické odpovědnosti hovoří o podivné hře na černého Petra. 17)

 

Kritizována je také nepřiměřenost nástrojů OMK. Zpracovávání a implementace hlavních směrů, akčních plánů, evaluačních zpráv a dalších materiálů vysoce zatěžuje jak centrální správu, tak správu státní. Kritéria měření úspěšnosti a následného stanovování cílů v bench-markingu jsou omezená výběrem indikátorů, v němž jsou mnohá kulturní a institucionální specifika a tradice zcela přehlíženy. 18) Také stanovování hlavních linií často nezohledňuje specifické zájmy některých států. Typickým příkladem je požadavek Lisabonského procesu v rámci OMK na zvýšení počtu dětí v jeslích na 33 % dětí do tří let. 19) Jinou otázkou je faktická efektivita OMK v sociální oblasti, která podle dosavadních analýz není příliš vysoká.

 

Z uvedených důvodů se proti OMK vyjádřila např. německá Spolková rada a opakovaně i největší spolkové země Bavorsko a Severní Porýní-Vestfálsko. 20) Podle nich jde o centralizační snahy posilující kompetence Spolť čenství mimo smluvní zmocnění. Spolková rada hovoří dokonce o „plíživé harmonizaci". 21) Podobně i Evropský parlament v roce 2002 a opět 2007 vyjádřil obav z rozšiřování OMK a z její nedostatečné demokratické kontroly. 22) Podle jeho názoru je třeba jasně v primárním právu zakotvit hranice možnosti užití OMK. 23) Stejně tál již německý ministr hospodářství W. Clement volal dříví po zakotvení „koordinačních kompetencí" v primárnín právm. OMK by bylo možno uskutečňovat pouze v jejich rámci. 24) Také jedna z pracovních skupin Konventu o budoucnosti Evropy navrhovala stanovení jasných hranil OMK v ústavní smlouvě. 25) Objevila se i celá řada dalších reformních návrhů, z nichž většina směřovala k jasnějšímu ohraničení a právní úpravě možnosti aplikaci OMK. 26) Evropská komise v důsledku této kritiky na ca zaujala mírnější postoj a hovořila o možnosti vymezen aplikačního prostoru pro OMK. 27) Podobně Rada ministů zdůraznila nutnost respektování principu subsidia rity i v OMK a zohledňování specifických zájmů jednotlivých zemí. 28)

 

VI. OMK v Lisabonské smlouvě

V důsledku shora uvedených kritických připomínek a obecných pochybností o vhodnosti užívání OMK byle do návrhu ústavní smlouvy včleněno několik článků vymezujících podrobněji podmínky fungování OMK (čl. 1-12 odst. 3, 5, čl. 1-15 odst. l, 2, 3, čl. 1-17). Metoda tak měla být poprvé jasně upravena v primárním právu přičemž byla soustředěna do sféry zdravotnictví, průmyslu, kultury, cestovního ruchu, vzdělání, sportu a mládeže, civilní ochrany, správní spolupráce, dále pak také hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti a konečně sociální politiky. I nadále přitom některé oblasti užíván OMK zůstaly mimo sféru právní úpravy (ochrana mládeže).

 

Podobně také v Lisabonské smlouvě je stanoveno v hlavě I „Druhy a pravomoci Unie" Smlouvy o fungování EU (dříve SES) v čl. 2a odst. 5 možnost užití koordinační metody, a to přesně ve znění původního čl. 1-12 odst. 5 ústavní smlouvy. 29) Je sice vyloučena kompetencí Unie, ale současně je samotná metoda koordinace zahrnuta do oblasti unijních kompetencí, a to hned za výlučné a sdílené kompetence Unie (čl. 2d a 2e), společní s doplňkovou činností. Tím může vzniknout dojem, že jde o jakési koordinační kompetence Unie. Sem je zařazena kromě již částečně harmonizované sféry hospodářské politiky, politiky zaměstnanosti a sociální politiky (čl. 2d odst. l, 2 a 3) též opět oblast doplňkové a koordinační činnosti dle původního čl. 1-17 ústavní smlouvy (viz výše). Je tu přitom výslovně zmíněna možnost přijímání právně závazných aktů Unie, jež však nesměj harmonizovat právní předpisy členských států (čl. 2. odst. 5).

 

Z kontextu zařazení OMK do smluvního rámce rozhodně nevyplývá budoucí konkrétní povaha OMK Naopak dále narůstá nejasnost ohledně toho, zda OME bude v budoucnu vést k jakési kvazinormotvorné činnosti. Přitom ovšem není vyřešena zásadní slabina, tedy chybějící parlamentní kontrola využívání OMK národ nimi parlamenty a Evropským parlamentem. Ani z Lisabonské smlouvy jasně nevyplývá, že by OMK nemohli být aplikována i mimo její smluvní rámec, podobně jak tomu bylo dosud. Z čl. 2a odst. 5 lze pouze vyvodit, že za podmínek a v oblastech stanovených Smlouvou lze koordinační postup užívat, aniž by však bylo řečeno, že tyto oblasti současně definují hranice OMK. Kritické výhrady proti OMK tedy Lisabonská smlouva nemohla eliminovat.

 

VII. Návrh Evropské komise k rozšíření OMK

Ve svém sdělení k obnovené sociální agendě z 2. 7-2008 Komise navrhuje další rozšíření OMK za účelem zlepšení výsledků v dosahování společných cílů a zvýšeného využití metody benchmarkingu. 30) Postupně mají být přijímána nová opatření, jež mají být užita v rámci obnovené Lisabonské strategie. Hlavní cíle jsou soustředěny do boje proti chudobě, reformě systému starobního pojištění (stanovení minimálního důchodového příjmu) a zdravotnictví. Zde mají být přijímány kvantifikované cíle. Komise přitom hodlá zvýšit svou činnost ve vydávání doporučení podle čl. 211 SES a stanovování společných principů,podle nichž bude provádět monitoring a peer-review, za účelem posílení své kapacity „pro posuzování a monitorování dosahovaných pokroků" (v anglickém originálu ovšem stojí „hodnocení", v německém „hodnocení a dohled nad dosaženými pokroky") 31) Rozšiřování OMK do stále nových oblastí má s sebou přinést zlepšování horizontální koordinace a uplatnění metody mainstreamingu - za účelem působení sociální oblasti na všechny politiky EU. Tím vším má být podpořen „základ obnoveného závazku pro sociální Evropu. 32) Současně hodlá Komise vydávat „metodické pokyny" pro členské státy, jak mají integrovat občanskou společnost a další relevantní aktéry do rozhodovacího procesu v rámci OMK. 33) Jak bylo shora uvedeno, je přitom právě silný prostor pro lobbismus společně s nedostatečnou parlamentní kontrolou již v současnosti předmětem časté kritiky OMK.

 

VIII. OMK a legitimita rozhodování v nadnárodním politickém systému

Cíle Komise v oblasti posílení a rozšíření OMK nikterak nereflektují problémy související s uplatňováním OMK ve stávajících oblastech a za stávajících podmínek. Mají dále posílit roli Komise v kontrolování a dohledu nad politikami členských států mimo pravomoci Společenství. Komise přitom jednoznačně za hlavní nástroje OMK považuje stanovování kvantifikovaných cílů v rámci benchmarkingu a hlavních směrů (což také doposud byly klíčové instrumenty OMK). Naopak výměna zkušeností a nejlepší praxe, na kterou chtěla OMK redukovat již před mnoha lety německá Spolková rada, tvoří doposud spíše malou a relativně méně významnou část jejího instrumentária. Jak bylo již shora uvedeno, otevřenost a neformální podoba OMK s sebou nese i možnost využívání nových postupů, což ještě zdůrazňuje její sporný charakter.

 

Lze nepochybně konstatovat, že OMK představuje nástroj flexibilního jednání umožňujícího překonat někdy snad příliš rigidní systém dělby kompetencí. O jeho efektivitě lze vést nepochybně diskuse. Při stanovování indikátorů dosahování „nejlepší praxe" nejsou mnohdy zohledňovány specifické zájmy a situace států (přičemž se tu používá hlasování kvalifikovanou většinou). Množství sociálních, historických, kulturních a politických okolností není v metodě benchmarkingu vůbec reflektováno. Přitom četné inovativní prvky chápané jako „bestpractice" nemohou být jednoduše přenášeny z jedné země do druhé. Na tento problém nevyváženého stanovování indikátorů, které může výrazným způsobem zpochybnit i efektivitu celé OMK, poukazují i existující analýzy. 34) Ponecháme-li ovšem tuto specifickou otázkou stranou, zůstává základním problémem doktrinálního uchopení OMK nikoli její efektivita, nýbrž legitimita.

 

Přenášení těžiště faktického rozhodování ze sféry zákonodárné do sféry exekutivní je nepochybně dlouhodobým doprovodným jevem transformace státu v postmoderní éře. Na úrovni národních federací je paralelním jevem tzv. kooperativní federalismus, v němž na jedné straně dochází k faktickému přesunu rozhodování na federální úroveň i tam, kde kompetence formálně zůstávají na nižší úrovni, současně jsou však posilovány jednotky federace coby aktéři centrálního rozhodovacího procesu. Přirozeným důsledkem kooperativního federalismu je deparlamentarizace, neboť koordinace federálních jednotek probíhá na úrovni nejrůznějších exekutivních grémií s vyloučením zákonodárných těles, jež jsou při následném schvalování legislativních aktů vzešlých z koordinace postaveny před fait accompli. Zatímco v případě národních federací je deparlamentarizace kompenzována nutným faktickým souhlasem všech politických stran, jež jsou na úrovni jednotek i centra federace stejné (při účasti všech jednotek lze totiž předpokládat podíl všech existujících parlamentních stran na takovém rozhodování), v nadnárodním systému tento náhradní legitimační mechanismus nelze uplatnit. 35) OMK se tak stává jedním z příkladů rostoucí dominance správy nad politickým rozhodováním v nadnárodním politickém systému. Její stále častější užívání svědčí o tom, že se přitom nikterak nejedná o fenomén výjimečný. Přitom možnost legitimizace OMK hlubším zapojením národních parlamentů či Evropského parlamentu naráží na strukturální problém neschopnosti parlamentních těles účinně zasahovat do rozhodovacích procesů, jejichž znakem má být rychlost, efektivita, tedy kritéria, která vůbec ke vzniku OMK vedla.Větší podíl Evropského parlamentu na rozhodování v OMK je předem vyloučen samotnou pozicí této metody mimo sféru svěřených kompetencí, zatímco zapojení národních parlamentů by zase muselo negovat celý smysl OMK.

 

Hlavní ospravedlnění OMK snahou efektivně dosáhnout cílů EU i za pomoci jednání mimo její kompetence je znakem specifického pojetí legitimity, které se řídí především výsledkem rozhodovacího procesu. F. Scharpf již v 70. letech nazval tento koncept modelem tzv. výstupní (output) legitimity. 36) Výsledkem je snaha redukovat legitimitu buď pouze na proceduru rozhodovacího procesu, jež je sama dostatečnou garancí akceptace či akceptability, 37) nebo ji, jak kriticky podotýká A. Gehlen, ztotožnit se sociálně eudaimonickými očekáváními jednotlivců od státu, kteří chápou zvyšování životního standardu jako právní nárok. 38) Tento trend vede k osamostatnění „výstupního" momentu legitimity jako jediného faktoru. Legitimizace moci sociálně-eudaimonickými očekáváními a efektivitou politického řízení má na úrovni fakticity za logický následek narůstající osamostatňování správy, jež podle některých autorů přechází až ve stav „pragmatické ilegality"., 39) Ústavně zakotvené prvky sociálního státu se stávají ospravedlněním pro jednání nepolitické správy mimo rámec předpokládaný zákonem, a to ve jménu legitimity opřené právě o zmíněný output-element. Očekávání uspokojení sociálních potřeb a požadavků na pohodlný život se stává i v očích veřejnosti a médií natolik zásadním projevem legitimity moci, že samotné dodržování demokratických vstupních mechanismů ustupuje do pozadí. Ospravedlnění OMK v dokumentech Komise plně odpovídá tomuto pojetí. Otázkou zůstává, nakolik je uvedený proces nevyhnutelným doprovodným jevem supranacionální integrace v politické oblasti a nakolik jej lze (a je smysluplné) účinně kontrolovat, zbrzdit či dokonce zastavit. Není pochyb o tom, že z pragmatického hlediska správy může mít aplikace alternativních metod vládnutí umožňujících vyloučení či omezení vlivu zákonodárných těles pozitivní dopad na kvalitu a efektivitu rozhodování. Politické diskuse jsou vytlačeny a nahrazeny ryze odborným dis-kursem správního aparátu, zdlouhavý legislativní proces je nahrazen rychlým procesem exekutivní koordinace a namísto kompromisních a polovičatých řešení je možno činit radikálnější kroky. Tomu napomáhá i již shora zmíněná problematická kontrola odpovědnostních vztahů. Není však jisté, zda jsou tyto výhody schopny kompenzovat stinné stránky OMK, které ve své extrémní podobě mohou vést až k tendenciálnímu vyklonění liberálně-demokratického modelu státu směrem k poloautoritativnímu nadnárodnímu politickému systému. Přitom je nutno konstatovat, že ani zdánlivě apolitický rozhodovací proces v OMK se nedokáže vyhnout vlivu externích politických faktorů. Není tak divu, že další rozšíření OMK je prosazováno zejména v prostředí lobbistických uskupení, která díky chybějící parlamentní kontrole mají daleko snazší cestu k prosazování partikulárních zájmů v rozhodovacím procesu. Současně jsou do rozhodování zapojeny i další zájmové organizace. Jak konstatuje L. Engi, představuje mnohokrát vychvalované otevření rozhodovacího procesu dále nekontrolovaným subjektům v rámci konceptu „governance" současně negaci klasického reprezentativního modelu založeného na rovném zapojení občanů do procesu tvorby politické vůle. 40) Za této situace se také OMK stává spíše prostředkem prosazování partikulárních zájmů zainteresovaných aktérů schopných se prosadit. Ze shora uvedeného lze dojít k závěru, že další rozšíření OMK představuje v současné situaci jisté riziko z hlediska základních principů tvorby politické vůle kodifikovaných v ústavních řádech členských zemí. Takový závěr nemusí ovšem vést k rezignaci na celou OMK, nýbrž spíše k zamyšlení nad tím, jak v rámci existujících možností omezit nejkřiklavější legitimační deficity její aplikace. Předpokladem případného dalšího rozšiřování OMK a zejména používání nástrojů formalizovaného benchmarkingu by měla být především detailnější právní úprava v primárním právu. Za úvahu by pak stálo explicitní zahrnutí koordinačních kompetencí mezi oblasti působnosti EU včetně katalogu právně upravených nástrojů. V ostatních, smluvně takto nezakotvených sférách by bylo možno provádět koordinaci jen mimo nástroje Společenství, tedy především formou výměny informací a zkušeností, nikoli však stanovováním cílů, hlavních směrů a formálních indikátorů. OMK lze bez větších obtíží akceptovat jako platformu pro informační výměnu. Její současná podoba však představuje ústav-něprávně problematický průlom do principu individuálního kompetenčního zmocnění dle čl. 6 SES.

 

 

Odkazy

1) Srov. Blanke, Th. Dynamik und Konturen des europáischen Sozial-modells: Warum der Weg nach Europa nicht zu stoppen ist. Neue Zeitschrift fůr Arbeitsrecht, 2006, č. 23, s. 1307.

 

2) Srov. k těmto interpretacím Krebber, S. Koordinierung als Kompe-tenzkategorie im EU-Verfassungsentwurf aus dogmatischer Sicht. Eu-GRZ, 2004, s. 592 a násl.

 

3) Na nedostatečně podrobné právní zakotvení si stěžuje Ruffert, M. Institutionen, Organe und Kompetenzen - Der Abschluss eines Reformprozesses als Gegenstand der Europarechtswissenschaft. Europarecht, 2009 - Beiheft l, s. 37.

 

4) Závěry Předsednictví z Evropské rady v Lisabonu, 23.-24. 3. 2000.

 

5) I když je paradoxně někdy OMK obhajována právě s odkazem na to, že principu subsidiarity lépe vyhovuje, aplikuje-li se OMK, než pokud se přikročí k harmonizaci (Krebber, S., op. cit. sub 2, s. 592). Na to lze však odpovědět, že harmonizovat lze pouze tehdy, je-li to v souladu s kompetenčním zmocněním i principem subsidiarity. OMK není proto sama jakousi subsidiární variantou - volí se naopak tehdy, pokud princip subsidiarity harmonizaci nedovoluje. Proto nelze hovořit o „mírnějším" řešení, nýbrž o jediném využitelném řešení v takovém případě.

 

6) Viz např.Featherstone, K., Radaelli, C. M. Politics of Europeanisation. Oxford, 2003.

 

7) Tak i Radaelli, C. M. The Open Method of Coordinationi A new governance architecture for the European Union? Stockholm : Swedish Institute for European Policy Studies, 2003.

 

8) Na tento problém upozorňují Lang, ]., Bergfeld, K. Zuř „offenen Methode der Koordinierung" als Mittel der Politikgestaltung in der Europáischen Union. Europarecht, 2005, č. 3, s. 391.

 

9) OMK tak podle ER obsahuje ,fixing guidelinesfor the Union combined with specific timetablesfor achieving the goals in the sbort, medium and long terms; establishing, where appropriate, quantitative and qualitative indicators and benchmarks against the best in the world and tailored to the needs of different Member States and sectors as a means of comparing best practice; translating these European guidelines into national and regional policies by setting specific targets; periodic monitoring, evaluation and peer review organised as mutual learning processes".

 

10) V němčině se v obou případech užívá pojmu „Leitlinie" - tedy vůdčí linie.

 

11) Viz Radaelli, C. M., op. cit. sub 7, s. 38. 121 Lané.   Berefeld. K. OD. cit. sub 8. s. 385.

 

12) Lang. J., Bergfeld, K., op. cit. sub 8. s 385

 

13) To se týká i hlavních směrů podle čl. 128 odst. 2. Srov. k tomu Bodewig, Th. Die „offene Methode der Koordinierung" in der Euro-páischen Union - schleichende Harmonisierung, oder notwendige „Konsentierung" zuř Erreichung der Ziele der EU? Europarecht, 2003. č. 2, s. 231 a násl.

 

14) Srov. i Lang,, Bergfeld, K., op. cit. sub 8, s. 390.

 

15) Parlament v. Rada, C-316/91; Komise v. Rada, C-27/04.

 

16) Tak i Linsemann, L, Meyer, Ch. Dritter Weg, Ubergang oder Teststrecke? Theoretische Konzeption und Praxis der offenen Politik-koordinierung. Integration, 2002, s. 294; Giering, C. Offene Koordinierung - Sachstand.Vorziige und Probléme. Berlin   Centrum fur angewandte Politikforschung, 2001, s. 2.

 

17) Wirmeling, J. Kalamitát Kompetenz. Zuř Abgrenzung der Zustán-digkeiten im erfassungsentwurf děs EU-Konvents. Europarecht, 2004. č. 2, s. 219.

 

18) C. M. Radaelli navrhuje v této souvislosti nahradit přístup bench-markingu citivějším konceptem „lesson-drawing", jenž má umožnit právě zohledňování regionálních a kulturních specifik (op. cit. sub 7, s. 42). Podobně i Rose, R. Ten steps in lesson-drawing: A gui-de to learning from abroad. RSCAS working paper 2002, č. 5, EUI, Florence.

 

19) Závěry Evropské rady v Barceloně z 15.-16. 3.2002, bod č. 32

 

20) BR Drucksache 95/00, 274/00, 86/01, 57/02, 600/01; Positions papier der Bayrischen Regierung zur „offenen Koordinierung" (zpracován ministrem R. Bockletem), 2002; k pozici Severního Porýní-Vestfálska viz Clement, W Europa gestalten - nicht verwalten. Die Kompetenzordnung der Europáischen Union nach Nizza. Berlin: Walter-Hallstein-Institut, 2001. K postoji Spolkové rady přehledně Jennert, C. Die zukimftige Kompetenzabgrenzung zwischen der Europáischen Union und den Mitgliedsstaaten. Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht, 2003, č. 8, s. 939.

 

21) Viz výše. Kriticky k tomu Bodewig, Th., op. cit. sub 13, s. 323 a násl.

 

22) EP 2000/2223 (INI).

 

23) Zajímavé je, že EP kritizuje OMK z jiného důvodu než Spolková rada a další kritici. Hlavním problémem je pro něj rozšíření vlivu Rady v komparaci s EP

 

24) Viz pozn. 11.

 

25) Pracovní skupina VI (CONV 357/02).

 

26) Srov. např. Gieríng, C, op. cit. sub 6; Wessels, W., Linsemann, I. Die offene(n) Methode(n) der Koordinierung. Koln: Forschungsinstitut fůr Politische Wissenschaft und europáische Fragen, 2002; Linsemann, I. Meyer, Ch., op. cit. sub 16, s. 285 a násl.

 

27) Sdělení Komise KOM 2003/261.

 

28) Lang, J., Bergfeld, K., op. cit. sub 8, s. 392.

 

29) „V některých oblastech a za podmínek stanovených Smlouvami má Unie pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států, aniž by přitom v těchto oblastech nahrazovala jejich pravomoc."

 

30) Sdělení Komise „ Obnovený závazek pro sociální Evropu: Posílení otevřeně metody koordinace v oblasti sociální ochrany a sociálního začlenění" (KOM 2008/418). Viz též obecně i sdělení Komise „ Obnovená sociální agenda: Příležitosti, přístup a solidarita v Evropě v 21. století" (KOM 2008/412, s. 16).

 

31) „Assess and monitor", resp. „Bewertung und Uberwachung". Současně Komise bude také ve sféře

OMK „uplatňovat doporučení vycházející z článku 211 Smlouvy, která stanoví společné zásady, jež představují základ pro monitorování a vzájemné hodnocení. Politický souhlas ze strany ostatních institucí pak tyto společné zásady posílí a zviditelnění" (KOM 2008/418, s. 6). I zde je český překlad, jak vidno, velmi nedokonalý.

 

32) Přesnější překlad anglického znění sdělení by přitom zněl: „základ obnovené angažovanosti pro sociální Evropu"'.

 

33) Přesný překlad anglického znění by zněl: „dobrovolné orientační směrnice".

 

34) Radaelli, C. M., op. cit. sub 7, s. 42.

 

35) Srov. k systému podílu všech stran na exekutivním rozhodování jako kompenzace deparlamentarizace Bockenforde, E. W Sozialer Bun-desstaat und parlamentarische Demokratie.Zum Verhaltnis voň Fode-ralismus unter den Bedingungen des Sozialstaats, in Bockenforde, E. W. Staat, Nation, Europa. Studien zuř Staatslehre.Verfassungs theorie und Rechts philosophie. Frankfurt/Mam, 1991, s. 193. Viz k tomuto tématu v souvislosti s evropskou integrací Belling: Federální model a evropská realita. Mezinárodní vztahy, 2006, č. 3, s. 5 a násl. Ke krizi parlamentarismu v nadnárodním systému viz Beyme, K. von Die parlamentarische Demokratie.Wiesbaden, 1999, s. 541 a násl.

 

36) Scharpf, E Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung. 2.Aufl. Konstanz, 1972; Regieren in Europa. Effektiv und Demokratisch? Frankfurt/Main, 1999, s. 20 a násl; Majone, G. Europe's „De-mocratic Deficit". ELJ, 1998, s. 22; A. Petersová v této souvislosti mluví o „legitimizaci osvědčením" (Elemente einerTheorie derVer-fassung Europas. Berlin, 2001, s. 580 a násl.).

 

37) V tomto směru je Habermasovo pojetí legitimitace diskursivním procesem stejně tak orientováno na proceduru jako Luhmannův koncept „Legitimitát durch Verfabren".

 

38) Gehlen, A. Industrielle Gesellschaft und der Staat, in Gehlen, A. Schriften zuř Anthropologie und Sociologie. Berlin-Neuwied am Thein, 1963, s. 255 a násl. a Gehlen, A. Soziologische Voraussetzun-gen im gegenwartigen Staat, in Forsthoff, voň E. (ed.) Rechtsstaat-lichkeit und Sozialstaatlichkeit. Darmstadt, 1968, s. 325.

 

39) Tak Dreier, H. Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat. Tubingen, 1991, s. 118. Podobně však i R.Voigt hovoří o „samořízení administrativy" (Verrechtlichung im Staat und Gesellschaft, in Voigt, R. (ed.) Verrechtlichung, Kónigsein, 1980, s. 19. Dále viz Eichen-berger, K. Die Problematik der parlamentarischen Kontrolle im Verwaltungsstaat, in Eichenberger, K. Der Staat der Gegenwart. Basel/Frankfurt, 1980, s. 422 a násl. P. Badura rovněž konstatuje: „Die sozialstaatlichen Planungs- und Gestaltungsaufgaben der Exekutive fuhren tiberdies im zunehmenden Mafie zu selbststándigen Befugnissen der Verwaltung, die nicht im vollem Umfang durch die Gesetze determiniert werden konnen." (Staatsrecht.3. Aufl.Můnchen, 2003, D 54, s. 321). Srov. též Forsthoff, E. Der Staat der Industriege-sellschaft. Můnchen, 1971, s. 105 a násl.

 

40) Engi, L. Governance - Umrisse und Problematik eines staatst theoretischen Leitbildes. Der Staat, 2008, s. 587.