O legislativním aktivismu aneb co jste udělali pro své voliče (20.12.2006)

V roce 2006 proběhlo několik volebních klání - do Sněmovny, Senátu, na radnice obcí a měst. To vyvolalo v médiích řadu specifických dotazů na fungování politiky a politiků. Řada otázek se týkala i toho, s jakou legislativní iniciativou dotyčný poslanec či senátor přišel.

Tendence vnímat práci politika počtem podaných legislativních návrhů má však svá negativa. Tou odvrácenou stranou je tradiční problém české normotvorby - legislativní aktivismus, tedy nadbytečná tvorba a novelizace zákonů, a z toho vyplývající nesrozumitelnost a zaplevelení právního řádu. Přestože i já jsem přišel s vlastními legislativními iniciativami a řadu dalších jsem podpořil, stále intenzivněji vnímám, že legislativní tvořivost, odůvodňovaná ať již ohledem na voliče regionu nebo na "bohulibé" skupinové zájmy, přináší více škody nežli užitku.
   
V současnosti platí zhruba 10 tisíc právních norem - zákony, vyhlášky a předpisy (o rozměru 23 000 stran formátu Sbírky zákonů). Čtvrtinu z nich tvoří samotné zákony, které mají celkem asi 100 tisíc paragrafů. Běžné nárůsty počtu předpisů se pohybují okolo l až 1,5 % z celkového počtu ročně. Na druhé straně značný nárůst vykazují novelizace zákonů. Popis trendu v novelizování zákonů od roku 1990 do roku 2000 ukazuje, že zatímco v období let 1990 - 1992 se procento novelizací zákonů pohybovalo okolo 40 %, pak od roku 1993 procento novelizací neustále rostlo a představovalo od 70 do 85 % zákonodárné produkce. [Cvrček: Základní kvantitativní parametry českého právního řádu, Právník 4/2006]

Jestliže odečteme vliv přípravy vstupu České republiky do EU a osamostatnění českého státu v roce 1993, čemuž se přičítá asi 1/3 novelizací, pak stále zbývá zcela extrémní množství provedených novelizací.

V zásadě platí, že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou řečeno, se parlament soustředil především na novelizování svých vlastních novel.

Jako příklad lze uvést živnostenský zákon, který podstoupil během poslední dekády 85 novelizací, občanský soudní řád zažil 77 novel, v případě kompetenčního zákona šlo „jen“ o 70 novel.

Jedním z hlavních důvodů pro toto množství novelizací se mi jeví existence vžité představy o „legislativní léčbě“. Je-li zde problém, zákon jej vyřeší. Právo se navíc chápe spíše jako nástroj prosazení skupinových zájmů než jako systém spravedlivých všeobecných pravidel. Vždy, když se objeví sporná otázka nebo požadavek (obvykle skupiny prosazující "užitečné" záměry), či mezera v existujícím zákoně (tj. možnost jej zneužít - většinou však jako důsledek neakceschopné výkonné moci), měly vlády a sněmovna tendenci přijmout novelizaci příslušného zákona.

Pro některé poslance a senátory, kteří díky jednacímu řádu mohou své představy prostřednictvím legislativy realizovat, je to vítaná příležitost ukázat, jak se starají o své voliče nebo voličské skupiny. Příkladem může být i zákon o "pastelkovném", schvalování půjček z evropské investiční banky, o zastavárnách a bazarech, o fondu kinematografie, televizní poplatky, autorský zákon s poplatky za kopírování atp.

Tento aktivismus nepochybně komplikuje běžný život. Velmi případně to vyjádřil prezident Václav Klaus ve svém novoročním projevu: "Za dva a tři čtvrtě roku svého prezidentství jsem dostal k podpisu téměř 350 zákonů, což si můžeme představit i tak, že každý třetí den vznikl nový zákon. Tím je zužován prostor pro svobodné jednání a podnikání lidí, tím klesá úcta k zákonům a k jejich dodržování".

V současné době existuje několik nesmělých pokusů o omezení nadměrné tvorby zákonů. Dvě ministerstva připravují vlastní návrhy (resorty průmyslu a obchodu a vnitro), z dílny sdružení eStat přichází antibyrokratický zákon, jiné pokusy vznikají pod vlivem jednotlivých zákonodárců, např. návrh zákona o legislativním stop-stavu. Tyto podněty jdou od návrhů využívajících ztížení přijímání nových zákonů přes mapování a selekci norem až po mechanické omezování počtu zákonů. I kdyby se politici a odborná veřejnost rozhodli současné zákony "přetřídit", a dále ztížit Sněmovně přijímání nových zákonů, nebude dosažení cíle snadné. Změnu stavu tvorby práva nelze zredukovat pouze na legislativní řešení; značnou roli hrají hodnotové vlivy (víra ve všemoc práva), politické faktory (nedostatečně silná vláda, poměry v Parlamentu) či organizační poměry (úroveň legislativního aparátu vlády i Parlamentu). Pouhá změna právního rámce nebude stačit.

Co je tedy v současné době povinností politiků? Nenavrhuji žádný „kodex obezřetného zákonodárce“ - koneckonců by šlo o další normu. Doufám ve zdravý rozum, který nám velí přibrzdit aktivistický přístup k tvorbě zákonů. Je nutné se spíše soustředit na kvalitu předpisů, na pečlivé posouzení jejich možných důsledků a zejména na prosazení vymahatelnosti práva v každodenní realitě. Právě proto musí stále platit Senekova zlatá slova: Legem brevem esse oportet, quo facilius ab imperitis teneatur. Tedy zákon má být stručný, aby si jej i nezkušení lidé snáze zapamatovali.